Sentenza n. 289/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli atti con cui il Comune di Montesilvano ha indetto un referendum consultivo, da svolgersi il 20 e 21 giugno 2026, sul quesito relativo all’esclusione del Comune di Montesilvano dal processo di fusione disciplinato dalla legge regionale abruzzese n. 13/2023. Sono stati dedotti: incompetenza assoluta e carenza di potere del Comune, poiché la materia della fusione e della modifica delle circoscrizioni comunali appartiene alla competenza esclusiva regionale; violazione dell’art. 8, comma 4, TUEL e delle norme statutarie e regolamentari comunali, che limitano il referendum locale alle materie di esclusiva competenza comunale; illegittimità del verbale del Comitato dei Garanti e degli atti consequenziali; violazione dei principi di buon andamento, economicità e ragionevolezza, anche per l’impiego di risorse pubbliche; violazione dei principi di gerarchia delle fonti, contrarius actus, leale collaborazione e unità della Repubblica; ulteriori violazioni dell’art. 8 TUEL e dell’obbligo di motivazione. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e per l’erronea individuazione degli atti impugnabili, chiedendone comunque il rigetto.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riconosciuto la propria giurisdizione, qualificando gli atti relativi all’indizione del referendum consultivo come atti amministrativi, e non politici, lesivi di interessi legittimi. Ha respinto l’eccezione di difetto di interesse, ritenendo che la sola indizione del referendum ponesse concretamente in pericolo il processo di fusione e gli interessi statutariamente perseguiti dall’associazione, oltre a radicare un interesse attuale e concreto in capo ai cittadini residenti nei Comuni coinvolti. Ha inoltre ritenuto ammissibile l’impugnazione degli atti presupposti e connessi. Nel merito, ha accolto congiuntamente le prime tre censure. L’art. 133, comma 2, Cost., l’art. 15 TUEL e la disciplina regionale riservano alla Regione la competenza sull’istituzione di nuovi Comuni, sulle fusioni e sulla modifica delle circoscrizioni comunali; la consultazione delle popolazioni interessate deve avvenire nelle forme del referendum regionale disciplinato dalla legge regionale. Il referendum comunale ex art. 8 TUEL, invece, è limitato a materie di esclusiva competenza locale e non può essere utilizzato per incidere, anche indirettamente, su una fusione di Comuni già sottoposta al referendum regionale e recepita nella legge regionale istitutiva del nuovo Comune. Il referendum locale impugnato coinvolgeva inoltre soltanto una parte delle popolazioni interessate e si sovrapponeva al quesito già sottoposto alla consultazione regionale, il cui esito favorevole aveva esaurito la funzione partecipativa prevista dall’art. 133 Cost. Il Comune è stato quindi ritenuto privo del potere di indire la consultazione, con conseguente illegittimità per incompetenza e carenza di potere, violazione dell’art. 8, comma 4, TUEL ed eccesso di potere per sviamento della causa tipica. Il ricorso è stato accolto, con annullamento di tutti gli atti impugnati; le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 2, Cost.

  sentite le popolazioni interessate

  Attribuisce in via esclusiva alle Regioni la competenza sull’istituzione di nuovi Comuni e sulla modifica delle circoscrizioni e denominazioni comunali, imponendo la consultazione delle popolazioni interessate nelle forme previste.

• art. 15 d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale

  Conferma la competenza regionale sulle modifiche delle circoscrizioni comunali e collega la consultazione popolare alla disciplina regionale.

• art. 8, comma 4, d.lgs. 267/2000 (TUEL)

  materie di esclusiva competenza locale

  Limita il referendum consultivo comunale alle questioni di evidente interesse generale e di esclusiva competenza locale; non consente di sottoporre a consultazione comunale materie riservate alla Regione.

• art. 78 Statuto della Regione Abruzzo

  Introduce una riserva di legge regionale nella disciplina delle forme del referendum consultivo relativo alle popolazioni interessate.

• artt. 25-30 l.r. Abruzzo 44/2007

  Disciplinano il referendum regionale previsto dall’art. 133 Cost., riservando agli organi regionali la proposta, l’ammissibilità, l’indizione e la gestione della consultazione sulle fusioni comunali.

• art. 10, comma 1, l.r. Abruzzo 143/1997

  Prevede che la fusione dei Comuni sia disposta con legge regionale.

• l.r. Abruzzo 13/2023

  Ha istituito il nuovo Comune di Pescara a decorrere dal 1° gennaio 2027; la fase attuativa della fusione era ancora in corso.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito al TAR, verificata la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria e sentite le parti, di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata.

Massime di principio

• La competenza sull’istituzione di nuovi Comuni mediante fusione, sulla modifica delle circoscrizioni comunali e sulla relativa disciplina partecipativa appartiene in via esclusiva alla Regione; il Comune non può esercitarla indirettamente mediante un referendum consultivo locale.
• Il referendum consultivo comunale previsto dall’art. 8 TUEL è ammissibile soltanto su materie di evidente interesse generale e di esclusiva competenza locale e non può essere utilizzato per incidere su procedimenti di fusione comunale riservati alla competenza regionale.
• Dopo lo svolgimento del referendum regionale previsto dall’art. 133, comma 2, Cost. e dalla legislazione regionale, con consultazione dell’intera popolazione interessata e proclamazione del risultato, è preclusa al singolo Comune l’indizione di un referendum locale su un quesito sovrapponibile o contrastante con quello regionale.
• L’indizione di un referendum comunale finalizzato, in concreto, a modificare o rimettere in discussione una legge regionale istitutiva di un nuovo Comune integra incompetenza per carenza di potere, violazione dell’art. 8, comma 4, TUEL ed eccesso di potere per sviamento della causa tipica.
• La sola indizione di un referendum può radicare un interesse attuale e concreto al ricorso quando ponga in pericolo o ritardi un procedimento amministrativo complesso e incida direttamente sull’interesse statutario di un’associazione e sulla posizione dei cittadini interessati.

Come è indicizzato