Sentenza n. 2364/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La cooperativa ha impugnato il decreto ministeriale di scioglimento d'ufficio, fondato sull'asserita mancanza delle finalità mutualistiche. Dall'ispezione era emerso che l'attività assistenziale in favore di anziani non autosufficienti sarebbe stata svolta da assistenti familiari esterni, mentre i soci sarebbero stati impiegati prevalentemente in attività di gestione, coordinamento e organizzazione; erano inoltre state rilevate la sproporzione del compenso del legale rappresentante, il cumulo di cariche in società operanti nello stesso settore e l'esercizio, da parte dell'assemblea, di competenze spettanti al consiglio di amministrazione in materia di ammissione dei soci. La cooperativa ha dedotto: 1) violazione del termine di 120 giorni previsto dall'Allegato A al d.P.R. 272/2010; 2) violazione del contraddittorio procedimentale e omessa valutazione delle memorie difensive depositate dopo l'ispezione e dopo la comunicazione di avvio del procedimento; 3) erroneità, difetto di istruttoria e insufficienza della motivazione, sostenendo che, quale cooperativa sociale ai sensi della l. 381/1991, perseguiva una mutualità anche esterna mediante l'erogazione di servizi di interesse generale e che i soci partecipavano concretamente all'attività assistenziale, anche attraverso funzioni di organizzazione, direzione e coordinamento. Con motivi aggiunti la cooperativa ha sviluppato le censure sul contraddittorio dopo il deposito del verbale del Comitato centrale per le cooperative. Il Ministero ha eccepito l'incompetenza territoriale del TAR, la carenza di interesse della cooperativa, il difetto di legittimazione attiva della socia e, nel merito, l'infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha confermato la propria competenza territoriale, ritenendo applicabile il criterio della sede dell'autorità emanante, poiché la cooperativa operava in ambito extra-regionale tramite unità locali situate in più territori. La successiva chiusura delle sedi operative da parte del liquidatore non poteva modificare retroattivamente la competenza, anche per evitare fenomeni di forum shopping. È stata respinta l'eccezione di carenza di interesse della cooperativa: la liquidazione volontaria era revocabile e, in caso di annullamento del decreto ministeriale, la società avrebbe potuto deliberare la revoca della liquidazione e riprendere l'attività; la scelta di porre temporaneamente la società in liquidazione, nelle more degli accertamenti ispettivi, non integrava abuso del diritto. È stata invece dichiarata l'inammissibilità del ricorso proposto dalla socia in proprio per difetto di legittimazione attiva, poiché il provvedimento di scioglimento incide direttamente sulla persona giuridica e gli effetti pregiudizievoli per il socio sono mediati dal rapporto sociale o dipendono da eventuali poteri di altre amministrazioni. Nel merito, il secondo motivo è stato accolto: il decreto aveva erroneamente attestato che non fossero pervenute osservazioni e non aveva valutato le due memorie difensive della cooperativa. La carenza non costituiva un mero errore materiale, poiché mancava anche qualsiasi valutazione sostanziale delle deduzioni. Non era sufficiente il riferimento al verbale del Comitato centrale, che aveva esaminato soltanto la seconda memoria e aveva erroneamente considerato tardiva la prima. È stata esclusa l'applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, perché lo scioglimento per mancato perseguimento della finalità mutualistica non costituiva un provvedimento integralmente vincolato: richiedeva una valutazione tecnico-discrezionale su un concetto elastico e indeterminato, da applicare alla concreta organizzazione della cooperativa. Non era quindi dimostrato che il provvedimento avrebbe avuto necessariamente lo stesso contenuto. È stato accolto anche il terzo motivo per difetto di istruttoria e motivazione: l'amministrazione non aveva spiegato perché le attività di organizzazione, direzione e coordinamento svolte dai soci non potessero concorrere alla mutualità esterna propria delle cooperative sociali di tipo a). Il giudice ha precisato di non poter sostituire la propria valutazione tecnico-discrezionale a quella amministrativa, imponendo tuttavia il riesercizio del potere dopo una nuova istruttoria, con esame puntuale delle memorie e valutazione globale di tutti gli elementi, comprese le ulteriori irregolarità ispettive. Il primo motivo, relativo al termine di conclusione del procedimento, è stato respinto: in assenza di una previsione espressa di decadenza, il termine ha natura sollecitatoria e non perentoria. Il ricorso della cooperativa e i motivi aggiunti sono stati quindi accolti, con annullamento degli atti impugnati nei limiti indicati; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2545-septiesdecies c.c.

  Disciplina lo scioglimento d'ufficio delle società cooperative; nel caso concreto il potere ministeriale è stato esercitato per l'asserito mancato perseguimento della finalità mutualistica.

• Allegato A d.P.R. 272/2010

  Prevede il termine di 120 giorni per la conclusione del procedimento, qualificato dal TAR come sollecitatorio e non perentorio in assenza di una sanzione decadenziale espressa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La sanatoria del vizio procedimentale non è applicabile quando l'amministrazione esercita valutazioni tecnico-discrezionali e non dimostra che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 1, comma 1, lett. a), l. 381/1991

  Rileva per la qualificazione delle cooperative sociali di tipo a) e per la verifica della mutualità esterna realizzata mediante servizi socio-assistenziali di interesse generale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce il fondamento dell'oscuramento delle generalità disposto a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, insieme alla disciplina nazionale, a fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Nei procedimenti di scioglimento d'ufficio di una cooperativa per mancato perseguimento della finalità mutualistica, l'amministrazione deve esaminare e valutare specificamente le memorie difensive tempestivamente presentate; l'omessa considerazione effettiva del contraddittorio determina l'illegittimità del provvedimento quando le deduzioni possono incidere sulla valutazione finale.
• Lo scioglimento fondato sull'accertamento del mancato perseguimento della finalità mutualistica non è un provvedimento integralmente vincolato, poiché richiede una valutazione tecnico-discrezionale della concreta organizzazione della cooperativa, della partecipazione dei soci, dei servizi svolti e degli ulteriori indicatori rilevanti; pertanto non opera la sanatoria dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 se non è provato che il contenuto dell'atto sarebbe stato inevitabilmente identico.
• Per le cooperative sociali di tipo a), la verifica della mutualità deve considerare anche la possibile mutualità esterna e non può escludere aprioristicamente che le attività di organizzazione, direzione e coordinamento svolte dai soci concorrano alla realizzazione della funzione mutualistica, anche se la prestazione assistenziale materiale è eseguita da soggetti non soci.
• Quando un termine procedimentale non è assistito da un'espressa previsione di decadenza, il suo superamento ha natura meramente sollecitatoria e non determina né la consumazione del potere amministrativo né l'invalidità del provvedimento finale.
• La qualità di socio di una persona giuridica destinataria di un provvedimento amministrativo autoritativo non attribuisce, di per sé, legittimazione autonoma a impugnare l'atto, se gli effetti pregiudizievoli sul socio derivano soltanto, in via mediata, dal rapporto sociale o da eventuali successivi provvedimenti di altre amministrazioni.
• La competenza territoriale radicata in base agli effetti dell'atto deve essere valutata al momento della sua emanazione e non può essere modificata successivamente mediante la chiusura delle unità operative, anche per evitare condotte idonee a determinare un forum shopping.

Come è indicizzato