Sentenza n. 2224/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato il 24 settembre 2025 un'istanza per il rilascio di un permesso di soggiorno per lavoro subordinato e, il 27 novembre 2025, un'istanza di accesso agli atti del relativo procedimento, per conoscere lo stato della pratica e le determinazioni adottate dall'Amministrazione. Deduceva la violazione dei principi di imparzialità e buon andamento e degli artt. 2, 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990, sostenendo di avere un interesse diretto, concreto e attuale all'accesso per la cura e la difesa dei propri interessi giuridici. Decorso inutilmente il termine di trenta giorni previsto per la conclusione del procedimento di accesso, agiva ai sensi degli artt. 25 l. n. 241/1990 e 116 c.p.a. L'Amministrazione chiedeva il rigetto, sostenendo di avere riscontrato l'istanza in corso di giudizio mediante una comunicazione del 21 gennaio 2026, qualificata come preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990, contenente i motivi ostativi al rilascio del permesso e la convocazione del difensore per il 24 febbraio 2026 ai fini dell'accesso.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che il termine di trenta giorni previsto dall'art. 25, comma 4, l. n. 241/1990 fosse inutilmente decorso, con conseguente formazione del silenzio-rifiuto e legittima proposizione del ricorso. La comunicazione del 21 gennaio 2026 non ha fatto venir meno l'inerzia: il preavviso di rigetto ex art. 10-bis è un atto endoprocedimentale e interlocutorio, non il provvedimento espresso conclusivo richiesto dall'art. 2 l. n. 241/1990. Solo l'adozione del provvedimento finale può definire il procedimento e incidere sull'eventuale improcedibilità o inammissibilità del rito sul silenzio. Il TAR ha inoltre rilevato che la comunicazione era intervenuta dopo il consolidamento dell'inadempimento e dopo l'incardinamento del giudizio; la mera convocazione per una data futura non garantiva l'effettivo soddisfacimento del diritto di accesso. Ha quindi dichiarato l'illegittimità del silenzio e ordinato alla Questura di consentire al difensore la visione e l'estrazione di copia degli atti entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Per l'eventuale ulteriore inottemperanza ha nominato un Commissario ad acta, individuato nel Responsabile della Direzione centrale per le politiche migratorie del Ministero dell'Interno, con facoltà di delega. Le spese di lite sono state integralmente compensate. Il ricorrente è stato ammesso al patrocinio a spese dello Stato, con liquidazione del compenso al difensore a carico dell'Erario.

Norme richiamate

• art. 25 l. 241/1990

  Il comma 4 prevede il termine di trenta giorni per la conclusione del procedimento di accesso.

  Il decorso infruttuoso del termine determina il silenzio-rifiuto e consente la tutela prevista dall'art. 116 c.p.a.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Disciplina il diritto di accesso documentale; il ricorrente ha dedotto un interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza degli atti per la cura e la difesa dei propri interessi giuridici.

• art. 2 l. 241/1990

  L'Amministrazione deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso; il preavviso di rigetto non soddisfa tale obbligo perché è un atto interlocutorio e non conclusivo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale volto a consentire il contraddittorio prima dell'eventuale provvedimento negativo e non interrompe, da solo, il silenzio dell'Amministrazione.

• art. 24 Cost.

  La tutela giurisdizionale non può essere compressa rendendo improcedibile il ricorso sul silenzio in ragione di un atto interlocutorio non autonomamente impugnabile.

• art. 116 c.p.a.

  Consente il ricorso avverso il silenzio-rifiuto formatosi sull'istanza di accesso.

• art. 122 d.P.R. 115/2002

  La non manifesta infondatezza della pretesa è stata ritenuta sussistente in ragione dell'accoglimento del ricorso, ai fini dell'ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

Massime di principio

• Nel procedimento di accesso documentale, il decorso del termine di trenta giorni previsto dall'art. 25, comma 4, l. n. 241/1990 senza un provvedimento conclusivo determina il silenzio-rifiuto e legittima il ricorso ai sensi dell'art. 116 c.p.a.
• Il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. n. 241/1990 è un atto endoprocedimentale e interlocutorio: non costituisce il provvedimento espresso conclusivo richiesto dall'art. 2 della legge n. 241/1990 e, pertanto, non interrompe il silenzio dell'Amministrazione.
• La mera convocazione dell'interessato per una futura visione degli atti non sana l'inadempimento già maturato né garantisce, da sola, l'effettivo soddisfacimento del diritto di accesso; occorre l'effettivo adempimento dell'ordine di consentire visione ed estrazione di copia.
• Quando l'Amministrazione permane inerte nonostante l'ordine giudiziale di consentire l'accesso, il giudice può nominare già nella sentenza un Commissario ad acta, subordinando il suo insediamento all'istanza della parte interessata.

Come è indicizzato