Tribunale, Sentenza T-235/22

Impugnazione delle misure restrittive contro il Russian Direct Investment Fund

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto dal Russian Direct Investment Fund contro la Decisione (PESC) 2022/346 e il Regolamento (UE) 2022/345, nella parte in cui introducono il divieto di investire, partecipare o contribuire a progetti cofinanziati dal fondo. Si tratta di misure adottate nel contesto delle sanzioni UE in risposta alle azioni della Federazione russa contro l’Ucraina.

Fatti e contesto normativo

Il Tribunale ricostruisce l’evoluzione del regime sanzionatorio avviato nel 2014 con la Decisione 2014/512/PESC e il Regolamento (UE) n. 833/2014, adottati rispettivamente sulla base dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215 TFUE. Dopo i pacchetti restrittivi del febbraio 2022, il Consiglio ha adottato il 1° marzo 2022 gli atti impugnati, che hanno aggiunto all’articolo 4b della decisione PESC e all’articolo 2e del regolamento il divieto specifico relativo ai progetti cofinanziati dal Russian Direct Investment Fund, con una deroga per contratti conclusi prima del 2 marzo 2022 o contratti accessori necessari alla loro esecuzione.

Giurisdizione del Tribunale e natura delle misure

Il Tribunale affronta d’ufficio la propria competenza. Ricorda che, ai sensi dell’articolo 275 TFUE, esso ha giurisdizione sulle azioni dirette contro decisioni PESC che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche. Poiché il fondo è espressamente nominato nel corpo degli atti impugnati, le misure hanno nei suoi confronti natura individuale, pur restando di applicazione generale rispetto ai soggetti indeterminati tenuti a rispettare il divieto. Ne consegue che il Tribunale è competente tanto sul ricorso diretto contro la decisione PESC quanto su quello contro il regolamento adottato ex articolo 215 TFUE.

Locus standi e interesse ad agire

Il Tribunale riconosce che il ricorrente è direttamente interessato dalle disposizioni impugnate, poiché il divieto produce effetti immediati sulla sua situazione giuridica senza lasciare discrezionalità ai destinatari incaricati dell’attuazione. Rileva inoltre che il fondo è individualmente interessato, essendo nominato espressamente negli atti. L’accesso alla tutela giurisdizionale è quindi compatibile con l’articolo 263 TFUE e con l’articolo 47 della Carta.

Primo motivo: base fattuale insufficiente

Il ricorrente sosteneva che il Consiglio avesse adottato le misure senza un sufficiente fondamento fattuale, e che non vi fosse prova di un suo coinvolgimento nelle operazioni militari russe o nel finanziamento dell’aggressione all’Ucraina. Il Tribunale respinge l’argomento: nel caso di specie, il Consiglio ha compiuto una valutazione politico-economica generale, rientrante nel suo ampio margine discrezionale in materia PESC, volta a colpire il settore finanziario russo e, specificamente, i fondi sovrani come canali strategici di investimento. Non era dunque necessario dimostrare un nesso concreto tra il singolo fondo e le azioni militari della Federazione russa.

Secondo motivo: diritti della difesa e tutela giurisdizionale effettiva

Il Tribunale ricorda che, in linea di principio, i diritti della difesa e il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva impongono che l’interessato possa conoscere le ragioni della misura e far valere le proprie osservazioni. Tuttavia, per misure restrittive iniziali, la giurisprudenza ammette l’effetto sorpresa e consente la comunicazione contestuale o immediatamente successiva all’adozione. Nel caso concreto, una previa informazione avrebbe potuto compromettere l’efficacia delle misure, consentendo al fondo di concludere rapidamente nuovi accordi di finanziamento. Inoltre, il ricorrente non ha dimostrato quali elementi decisivi avrebbe potuto far valere né in che modo un contraddittorio precedente avrebbe potuto mutare l’esito della procedura.

Terzo motivo: libertà d’impresa, proporzionalità e sviamento di potere

Quanto alla libertà di impresa di cui all’articolo 16 della Carta, il Tribunale afferma che le misure restrittive la limitano, ma ciò è consentito se la limitazione è prevista dalla legge, persegue un obiettivo di interesse generale e non incide sull’essenza del diritto. Tali condizioni risultano soddisfatte: le misure hanno base normativa chiara, perseguono l’obiettivo legittimo di aumentare il costo dell’aggressione russa e di esercitare pressione sulle autorità russe, e non appaiono manifestamente inidonee. La presenza di una deroga per i contratti anteriori al 2 marzo 2022 conferma inoltre il carattere non eccessivo della disciplina.

Sul preteso sviamento di potere, il Tribunale osserva che il ricorrente non ha fornito elementi oggettivi, pertinenti e concordanti idonei a provare che il Consiglio abbia agito per fini diversi da quelli dichiarati. Le misure sono invece coerenti con gli obiettivi di politica estera e sicurezza comune di cui all’articolo 21 TUE.

Quarto motivo: eccezione di illegittimità ex articolo 277 TFUE

Il ricorrente ha chiesto, in via incidentale, di dichiarare inapplicabili o nulle le disposizioni della Decisione 2014/512, come modificata, e del Regolamento n. 833/2014, nella parte in cui lo riguardano. Il Tribunale respinge l’eccezione perché riproduce, senza sviluppi autonomi, le stesse censure già esaminate e rigettate nel merito dei primi tre motivi.

Dispositivo e spese

Il ricorso viene integralmente respinto. Il Russian Direct Investment Fund è condannato a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio; la Commissione, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi ricavabili dalla sentenza

La sentenza conferma che:

• un soggetto espressamente nominato in un atto PESC restrittivo può impugnarlo davanti al Tribunale, anche se la misura ha una portata generale nei confronti di terzi indeterminati;
• in materia di sanzioni legate alla crisi ucraina, il Consiglio dispone di un ampio margine di apprezzamento nelle valutazioni politico-economiche generali;
• non sempre è necessario dimostrare un nesso concreto tra il soggetto colpito e l’aggressione militare, quando la scelta del Consiglio è di colpire un settore considerato strategico per il finanziamento dello Stato sanzionato;
• le restrizioni alla libertà d’impresa sono ammissibili se proporzionate e accompagnate da deroghe circoscritte;
• l’eccezione di illegittimità non può essere utilizzata per riproporre censure già respinte contro le stesse disposizioni.