Sentenza n. 391/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, dipendenti del Ministero della Difesa in servizio nell'Arma dei Carabinieri, ruolo forestale, sostenevano che la mancata istituzione di forme pensionistiche complementari, previste dalla normativa per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia, fosse imputabile alle amministrazioni resistenti. Chiedevano l'accertamento dell'illegittimità dell'omissione e la condanna al risarcimento del danno derivante dalla mancata disponibilità di una previdenza integrativa, ritenuta necessaria anche in ragione del passaggio al sistema pensionistico contributivo. Deducevano la violazione dell'art. 97 Cost., dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, della disciplina legislativa in materia di previdenza complementare e dell'art. 2 l. 241/1990, nonché la violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU e dell'art. 12, in combinato disposto con l'art. E, della Carta sociale europea. Nel corso del giudizio prospettavano anche la rilevanza della decisione del Comitato europeo dei diritti sociali relativa al reclamo n. 213/2022 e l'eventuale necessità di sollevare una questione di legittimità costituzionale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha richiamato l'orientamento secondo cui i singoli dipendenti destinatari degli effetti della previdenza complementare non sono titolari di un interesse concreto, attuale e direttamente tutelabile all'avvio e alla conclusione delle procedure negoziali o di concertazione, la cui partecipazione è riservata alle organizzazioni sindacali rappresentative e, per il personale militare, agli organismi di rappresentanza. La posizione dei dipendenti è soltanto indiretta e riflessa; il ricorso sarebbe quindi inammissibile per difetto di interesse o legittimazione. Il Collegio ha tuttavia esaminato anche il merito, ritenendo le pretese infondate. La disciplina applicabile rimette l'istituzione delle forme pensionistiche complementari alle procedure di negoziazione e concertazione e non impone alle amministrazioni un autonomo obbligo di provvedere unilateralmente, né prevede un termine entro il quale esse debbano concludere la procedura. In assenza della definizione della materia in sede negoziale o di concertazione, non sussiste pertanto un comportamento omissivo illegittimo né un presupposto per il risarcimento. Il richiamo alla sentenza della Corte dei conti non è stato ritenuto decisivo, anche perché la pronuncia era stata riformata; la sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione n. 22807/2020 aveva deciso soltanto sulla giurisdizione, senza pronunciarsi sul merito. È stato respinto anche il motivo fondato sulla tutela dei beni e sul divieto di discriminazione, poiché, in mancanza di un obbligo pubblico e di un diritto già configurato alla previdenza complementare, non esisteva un bene patrimoniale dei ricorrenti suscettibile di ingerenza. La decisione del Comitato europeo dei diritti sociali è stata ritenuta priva di efficacia vincolante nel giudizio, potendo al più condurre a una raccomandazione non vincolante allo Stato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento non impone alle amministrazioni un obbligo autonomo di istituire la previdenza complementare quando la disciplina rimette tale istituzione alla negoziazione e alla concertazione.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il diritto a una buona amministrazione non è stato ritenuto idoneo a fondare un obbligo amministrativo autonomo di conclusione della procedura previdenziale complementare.

• art. 3 d.lgs. 21 aprile 1993, n. 124

  La norma è richiamata nel quadro della disciplina delle forme pensionistiche complementari, poi abrogata dal d.lgs. n. 252/2005.

• art. 7, comma 1, d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195

  La disposizione individua il quadro delle procedure di negoziazione e concertazione per il personale delle Forze di polizia e delle Forze armate.

• art. 26, comma 20, l. 23 dicembre 1998, n. 448

  ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione ... potranno definire ... l'istituzione di forme pensionistiche complementari

  La disposizione è stata letta nel senso che l'istituzione della previdenza complementare deve essere definita mediante le procedure di negoziazione e concertazione, senza attribuire alle amministrazioni un autonomo potere-dovere di provvedere unilateralmente.

• art. 59, comma 56, l. 27 dicembre 1997, n. 449

  La previsione collega l'attuazione della previdenza complementare a una specifica trattativa con le organizzazioni sindacali.

• art. 67 d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254

  Le procedure di negoziazione e di concertazione attivate, per la prima applicazione, ... provvedono a definire: a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare ...

  La norma conferma che la costituzione dei fondi, la contribuzione e le modalità di trasformazione della buonuscita devono essere definite nell'ambito delle procedure negoziali e di concertazione.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252

  per il personale dipendente ... le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi ... Per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, ... secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero ... mediante accordi tra i dipendenti stessi

  La disposizione conferma la natura negoziale o ordinamentale dell'istituzione delle forme pensionistiche complementari e l'assenza di un obbligo amministrativo unilaterale.

• art. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non è stato ravvisato un obbligo di conclusione del procedimento, poiché la disciplina sostanziale non configurava un autonomo obbligo delle amministrazioni di provvedere.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  La tutela dei beni non è applicabile in assenza di un diritto o credito già configurato in capo ai ricorrenti alla previdenza complementare.

• art. 14 CEDU

  Non è stata ravvisata una discriminazione tutelabile, non esistendo un diritto patrimoniale dei ricorrenti leso dalla condotta amministrativa.

• art. 12 e art. E Carta sociale europea

  Il richiamo alla Carta sociale europea non modifica la ricostruzione interna dell'assenza di un obbligo amministrativo autonomo; la decisione del Comitato europeo dei diritti sociali può condurre soltanto a una raccomandazione non vincolante.

• art. 117 Cost.

  La prospettata questione di legittimità costituzionale, collegata alla Carta sociale europea, non è stata accolta né ritenuta decisiva.

Massime di principio

• Quando la legge rimette l'istituzione della previdenza complementare del personale pubblico a procedure di negoziazione collettiva o di concertazione, le amministrazioni non sono gravate da un autonomo obbligo di istituire unilateralmente i fondi né da un obbligo di concludere la procedura entro un termine non previsto dalla disciplina.
• I singoli dipendenti pubblici, quali destinatari soltanto indiretti e riflessi degli esiti della negoziazione o concertazione, non sono titolari di un interesse concreto, attuale e direttamente tutelabile all'avvio o alla conclusione delle relative procedure; la partecipazione procedimentale spetta agli organismi collettivi rappresentativi individuati dalla legge.
• La mancata istituzione di una forma di previdenza complementare non costituisce, in assenza di un obbligo amministrativo autonomo e di un diritto già configurato, lesione di un bene patrimoniale o di un credito tutelabile ai sensi dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU.
• Una pronuncia della Corte di cassazione che definisca esclusivamente una questione di giurisdizione non contiene, per ciò solo, un accertamento favorevole sulla fondatezza della pretesa sostanziale dedotta nel giudizio.
• Le decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali adottate nell'ambito della procedura dei reclami collettivi non hanno efficacia vincolante tale da imporre direttamente all'amministrazione l'adozione della misura richiesta, potendo al più condurre a una raccomandazione non vincolante allo Stato.

Come è indicizzato