Sentenza n. 737/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva chiesto e inizialmente ottenuto un congedo straordinario ex art. 42, comma 5, d.lgs. 151/2001, per assistere il padre disabile, per il periodo dal 21 marzo 2023 al 12 febbraio 2025. La Ragioneria Territoriale dello Stato aveva negato il visto di controllo ritenendo insussistente il requisito della convivenza, poiché il ricorrente e il padre abitavano in appartamenti distinti e contraddistinti da numeri civici diversi, sebbene ubicati nel medesimo stabile. Il Ministero della Giustizia aveva quindi accertato l’assenza di giustificazione dell’assenza dal servizio e avviato il recupero delle somme percepite. Con il primo motivo il ricorrente ha dedotto eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione e falsa applicazione dell’art. 45, comma 3, d.lgs. 151/2001 e della circolare della Funzione Pubblica n. 1/2012, sostenendo che l’amministrazione avesse applicato in modo meramente formale il requisito della convivenza, senza considerare la contiguità degli appartamenti, gli accessi comuni e la concreta possibilità di prestare assistenza continuativa al genitore. Con il secondo motivo, subordinato, ha dedotto la violazione dei termini previsti dall’art. 8 d.lgs. 123/2011 per l’esercizio del controllo, chiedendo il risarcimento del danno da ritardo. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di legittimazione passiva del MEF, ritenendo l’osservazione della Ragioneria un atto endoprocedimentale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riconosciuto la legittimazione passiva del MEF. L’atto positivo di controllo è normalmente una condizione di efficacia del provvedimento controllato e non è autonomamente impugnabile; l’atto negativo di controllo, invece, è autonomamente impugnabile perché paralizza l’efficacia del provvedimento e conclude negativamente il procedimento di controllo. La Ragioneria, quale amministrazione controllante, è pertanto legittimata a resistere sia all’azione di annullamento dell’osservazione negativa sia alla domanda risarcitoria connessa al ritardo nell’esercizio del controllo. Nel merito, il primo motivo è stato ritenuto fondato e assorbente. Il requisito della convivenza previsto dall’art. 42, comma 5, d.lgs. 151/2001 deve essere interpretato in funzione della finalità di assicurare assistenza continuativa alla persona disabile e non può essere ridotto alla coabitazione formale nel medesimo appartamento o nel medesimo numero civico. Nel caso concreto, il ricorrente e il padre abitavano nello stesso stabile, in appartamenti distinti ma spazialmente contigui, e l’accesso all’appartamento del ricorrente comportava il passaggio davanti a quello del padre. Tale situazione è stata ritenuta sufficiente a integrare la convivenza, nonostante la diversa numerazione civica. Il TAR ha quindi annullato l’osservazione negativa della Ragioneria e, in via derivata, la nota ministeriale che aveva disposto l’avvio del recupero delle somme. Ha riconosciuto il diritto del ricorrente al congedo straordinario per il periodo indicato e disposto la reviviscenza del decreto di concessione, da ritrasmettere all’ufficio di controllo per l’apposizione del visto. La domanda risarcitoria per danno da ritardo è rimasta assorbita. Le spese sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42, comma 5, d.lgs. 151/2001

  "il coniuge convivente di soggetto con handicap in situazione di gravità [...] ha diritto a fruire del congedo"; la disposizione individua inoltre, in via successiva, gli altri familiari legittimati al beneficio, secondo l’ordine previsto dalla legge

  Il requisito della convivenza è necessario, ma va interpretato in senso sostanziale ed estensivo, considerando la finalità di garantire l’assistenza continuativa alla persona disabile. Non coincide necessariamente con la coabitazione nello stesso appartamento o con l’identità del numero civico.

• art. 7 d.lgs. 123/2011

  Disciplina il controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile sugli atti dai quali derivano effetti economico-patrimoniali.

• art. 8 d.lgs. 123/2011

  In caso di rilievi, la Ragioneria restituisce il provvedimento all’amministrazione assegnando il termine per la rimozione delle irregolarità; l’atto negativo finale di controllo è autonomamente impugnabile perché impedisce l’efficacia del provvedimento controllato.

• art. 10, commi 1 e 2, d.lgs. 123/2011

  L’amministrazione controllata può modificare o ritirare il provvedimento oppure disporne l’esecuzione sotto la responsabilità del dirigente; in mancanza, il provvedimento non acquista efficacia ed è restituito non vistato.

• art. 45, comma 3, d.lgs. 151/2001

  È richiamato dal ricorrente in relazione alla disciplina applicativa del congedo straordinario, ma la decisione si fonda principalmente sull’interpretazione sostanziale del requisito della convivenza previsto dall’art. 42, comma 5.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito la fissazione celere dell’udienza di merito dopo l’accoglimento dell’istanza cautelare.

• art. 4, legge 5 febbraio 1992, n. 104

  È richiamato dall’art. 42, comma 5, d.lgs. 151/2001 per la condizione di handicap in situazione di gravità.

• art. 4 d.P.R. 223/1989

  È richiamato dalla circolare della Funzione Pubblica n. 1/2012 in relazione alla nozione di coabitazione.

• artt. 46 e 47 d.P.R. 445/2000

  Sono richiamati dalla circolare della Funzione Pubblica n. 1/2012 per la prova della residenza e della convivenza mediante dichiarazioni sostitutive.

Massime di principio

• L’atto negativo adottato dall’organo di controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile è autonomamente impugnabile quando impedisce l’efficacia del provvedimento sottoposto a controllo e conclude negativamente il relativo procedimento; la legittimazione passiva spetta all’amministrazione controllante.
• Il requisito della convivenza previsto per il congedo straordinario finalizzato all’assistenza di una persona con disabilità grave deve essere interpretato in senso sostanziale, alla luce della finalità di garantire assistenza continuativa, e non può essere automaticamente identificato con la coabitazione nello stesso appartamento o con l’identità del numero civico.
• La convivenza può sussistere anche quando il lavoratore e la persona disabile abitano in appartamenti distinti dello stesso stabile, purché la contiguità spaziale e le concrete modalità di accesso rendano effettiva e non meramente occasionale la possibilità di prestare assistenza continuativa.
• L’annullamento dell’atto negativo di controllo determina la reviviscenza del provvedimento sottoposto a controllo, salvo che quest’ultimo sia stato nel frattempo sostituito da una nuova determinazione amministrativa; il provvedimento deve quindi essere nuovamente trasmesso all’organo di controllo per il completamento della procedura.
• La pubblica amministrazione non può fondare il diniego del congedo straordinario su una verifica meramente formale della numerazione civica, senza valutare la concreta relazione abitativa e la possibilità effettiva di assistenza alla persona disabile.

Come è indicizzato