Sentenza n. 6630/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L'appellante contestava l'esclusione dalla procedura per l'affidamento di un appalto specifico nell'ambito dello SDAPA, relativo a servizi di preparazione, confezionamento e somministrazione dei pasti nonché pulizia dei locali presso diverse sedi della Guardia di Finanza. Deduceva: violazione dei principi sulla verifica di anomalia, perché la stazione appaltante avrebbe considerato soltanto gli oneri aziendali per salute e sicurezza senza valutare globalmente l'offerta; erronea individuazione della base di calcolo dei parametri ITACA e INAIL, assumendo il valore posto a base d'asta invece dell'importo offerto; violazione dei principi di collaborazione e buona fede per non avere richiesto ulteriori chiarimenti ai sensi dell'art. 26 del capitolato; eccesso di potere per motivazione arbitraria o illogica, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti nell'analisi delle voci relative a DPI, formazione, HACCP, costi indiretti e documento di valutazione dei rischi; nonché difetto di istruttoria per non avere consentito di dimostrare, anche mediante il fondo rischi e compensazioni tra voci, la congruità complessiva degli oneri dichiarati. L'appellante chiedeva la riforma della sentenza, l'inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il subentro, oppure la riedizione della verifica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittimo il contraddittorio procedimentale, poiché la stazione appaltante aveva formulato una richiesta puntuale sulle voci critiche e aveva valutato le giustificazioni ricevute. In base all'art. 110 del d.lgs. 36/2023, la verifica di anomalia è strutturata, di regola, mediante una richiesta istruttoria, senza obbligo di un'ulteriore interlocuzione prima dell'esclusione; ulteriori chiarimenti costituiscono una facoltà, esercitabile quando residuino margini di utile approfondimento. Il soccorso istruttorio processuale non può essere utilizzato per introdurre o rielaborare ex novo giustificazioni tecniche ed economiche, né per consentire al giudice di pronunciarsi su valutazioni non ancora compiute dall'amministrazione. Quanto al merito, il Protocollo ITACA è stato utilizzato come parametro orientativo e indice sintomatico, non come soglia vincolante. La stazione appaltante non si è limitata a un confronto aritmetico, ma ha analizzato autonomamente le singole voci degli oneri di sicurezza: DPI, sorveglianza sanitaria, formazione, redazione e aggiornamento del DVR e fondo rischi. Le sottostime sono state ritenute incompatibili con gli obblighi normativi e con le caratteristiche dell'appalto, anche in ragione della durata triennale, del numero di addetti e della pluralità delle sedi. Il superamento di una soglia convenzionale non avrebbe comunque impedito una verifica concreta dell'idoneità dell'importo a coprire gli obblighi di sicurezza. Non sono emersi manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errori di diritto tali da consentire il sindacato giurisdizionale sulla valutazione tecnico-discrezionale della stazione appaltante. L'appellante è stata condannata alle spese, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori, in favore di ciascuna parte appellata.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  oneri aziendali relativi alla salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro

  L'indicazione e la congruità degli oneri aziendali costituiscono oggetto di verifica, in funzione della tutela della salute e sicurezza dei lavoratori.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  la tempistica procedimentale stabilita dal legislatore prevede che il contraddittorio sia articolato in una sola richiesta istruttoria, con assegnazione di un termine non superiore a quindici giorni per l'inoltro delle giustificazioni

  La verifica di anomalia è normalmente strutturata mediante una richiesta di giustificazioni; non sussiste un obbligo generalizzato di ulteriori interlocuzioni prima dell'esclusione.

• art. 1, commi 1 e 4, d.lgs. 36/2023

  le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell'affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo

  Il principio del risultato orienta l'esercizio della discrezionalità amministrativa e giustifica una sequenza accelerata della verifica di anomalia.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  principio di non aggravamento del procedimento amministrativo

  Esclude che la stazione appaltante debba svolgere interlocuzioni ulteriori non necessarie quando il contraddittorio è stato correttamente attivato e le giustificazioni sono state valutate.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il giudice non può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Vieta che il giudice, mediante soccorso istruttorio processuale, sostituisca o anticipi valutazioni amministrative non ancora compiute.

• artt. 18, 77 e seguenti, d.lgs. 81/2008

  obblighi sanciti dagli artt. 18 e 77 e ss. del D.Lgs. n. 81/2008

  Gli obblighi di fornitura, sostituzione e manutenzione dei DPI devono essere adeguatamente considerati nella quantificazione degli oneri aziendali.

• art. 41 d.lgs. 81/2008

  obblighi inderogabili sanciti dall’art. 41 del D.Lgs. n. 81/2008

  La congruità degli oneri deve comprendere i costi della sorveglianza sanitaria prescritta dalla normativa.

• artt. 17, 28 e 29 d.lgs. 81/2008

  obblighi inderogabili previsti dal D.Lgs. 81/2008 (artt. 17, 28 e 29)

  La quantificazione deve tenere conto dei costi di redazione e aggiornamento del documento di valutazione dei rischi.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia dell'offerta disciplinata dall'art. 110 del d.lgs. 36/2023, il contraddittorio è normalmente articolato mediante una richiesta istruttoria puntuale e una successiva valutazione delle giustificazioni; la stazione appaltante non è obbligata a instaurare un'ulteriore interlocuzione prima dell'esclusione, salvo che residuino specifici margini utili di approfondimento.
• Il soccorso istruttorio processuale non può trasformarsi in una rimessione in termini per introdurre nuove giustificazioni tecniche o rielaborare le voci economiche dell'offerta; esso è tendenzialmente limitato a carenze formali o inesattezze documentali e non consente al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.
• I parametri convenzionali elaborati da organismi tecnici, se non recepiti dalla lex specialis come criteri vincolanti, hanno valore meramente orientativo e possono fungere da indici sintomatici dell'anomalia, senza sostituire la valutazione concreta dell'offerta.
• Il superamento di una soglia percentuale o convenzionale non dimostra di per sé la congruità dell'offerta: la stazione appaltante può verificare autonomamente se l'importo dichiarato sia concretamente sufficiente a coprire tutti gli obblighi normativi in materia di salute e sicurezza.
• Il giudizio di anomalia dell'offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnico-amministrativa ed è sindacabile soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore di diritto; è legittima una motivazione analitica che evidenzi la sottostima delle singole componenti degli oneri di sicurezza in rapporto alle caratteristiche dell'appalto.

Come è indicizzato