Sentenza n. 850/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza adottata in esecuzione di una precedente sentenza del TAR, che aveva annullato soltanto l'ordine di abbattimento degli animali, confermando la legittimità delle restanti misure, tra cui il blocco ufficiale e la revoca della registrazione dell'allevamento nella Banca Dati Nazionale. Ha dedotto: violazione ed elusione del giudicato, sostenendo che l'ordine di svuotamento dello stabilimento, pur formalmente diverso dall'abbattimento, avrebbe prodotto il medesimo effetto sostanziale di cessazione dell'attività; disparità di trattamento e violazione dell'imparzialità rispetto a un diverso provvedimento della stessa amministrazione; violazione del principio di proporzionalità, per avere l'amministrazione disposto la revoca del codice e lo svuotamento come automatica conseguenza della movimentazione illecita, senza considerare il miglioramento della situazione sanitaria dell'allevamento; violazione dell'art. 15 d.lgs. 134/2022, per carenza di istruttoria sull'origine, entità e responsabilità della non conformità e per l'asserita natura meramente afflittiva, anziché correttiva, della misura. L'amministrazione ha eccepito l'inammissibilità delle censure relative a profili già definiti dalla precedente sentenza e l'infondatezza delle restanti doglianze.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto possibile la definizione con sentenza semplificata e ha qualificato il primo motivo, pur formulato come censura di annullabilità, come domanda di nullità per elusione del giudicato, senza incorrere in ultrapetizione, in applicazione del principio iura novit curia. Ha ritenuto ammissibile il cumulo, nello stesso giudizio, della domanda di nullità per elusione del giudicato e della domanda di annullamento, applicando il rito ordinario, poiché entrambe le questioni rientravano nella competenza del medesimo giudice. Ha dichiarato inammissibili il quarto motivo e il primo nucleo del terzo motivo, relativi all'istruttoria sulla responsabilità, alla violazione dell'art. 15 d.lgs. 134/2022 e alla proporzionalità della revoca, perché tali profili erano già stati esaminati e respinti nella precedente sentenza, con conseguente operatività del giudicato e del ne bis in idem anche rispetto a provvedimenti successivi strettamente consequenziali. Nel merito ha respinto la censura di elusione del giudicato: l'abbattimento, già annullato, era una misura ablatoria e distruttiva, mentre lo svuotamento consente l'alienazione dei capi o la loro macellazione ordinaria, preservandone il valore economico e la permanenza nel circuito produttivo. L'ordine di svuotamento è stato quindi ritenuto conseguenza della revoca della registrazione e non reiterazione, sotto altra forma, dell'abbattimento annullato. Ha inoltre ritenuto proporzionata e ragionevole la misura, poiché il mantenimento degli animali nello stabilimento privo di registrazione impedirebbe la necessaria sorveglianza sanitaria e aumenterebbe i rischi per la salute animale, umana e per la sicurezza alimentare; la misura assolve anche una funzione preventiva e dissuasiva. Ha respinto la censura di disparità di trattamento, rilevando che il precedente invocato riguardava una fattispecie diversa e, comunque, confermava l'incompatibilità tra revoca della registrazione e permanenza degli animali presso il destinatario. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e per il resto respinto, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando sussistono i relativi presupposti processuali, l'istruttoria è completa e le parti sono state sentite.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Qualifica come nullo il provvedimento adottato in violazione o elusione del giudicato.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Attribuisce al giudice dell'ottemperanza la competenza a dichiarare nulli gli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  È sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale. Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV

  Consente il cumulo della domanda di nullità e della domanda di annullamento connesse, applicando il rito ordinario quando il giudizio resta davanti allo stesso giudice.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  La conversione dell'azione e la riassunzione davanti al giudice competente presuppongono che il giudice dell'ottemperanza e quello della cognizione siano diversi.

• art. 31 c.p.a.

  È richiamato per distinguere l'azione di nullità proposta come azione impugnatoria dall'azione di ottemperanza.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno ai principi processuali generali, tra cui il ne bis in idem.

• art. 15 d.lgs. 134/2022

  Impone all'amministrazione di intraprendere le azioni necessarie per determinare origine ed entità della non conformità e le responsabilità dell'operatore; nel caso concreto le relative questioni sono state ritenute già coperte dal giudicato.

• art. 138, commi 1, lett. b), e 2, lett. b), regolamento (UE) 2017/625

  le misure opportune per assicurare che l’operatore interessato ponga rimedio ai casi di non conformità e ne impedisca il ripetersi

  Attribuisce all'autorità competente il potere di adottare misure adeguate a correggere le non conformità e prevenirne la reiterazione, comprese misure concernenti la detenzione degli animali.

• considerando n. 98 regolamento (UE) 2016/429

  La registrazione degli stabilimenti è funzionale alla sorveglianza e alla prevenzione, al contrasto e all'eradicazione delle malattie animali trasmissibili.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale fondamento del principio di imparzialità, rispetto al quale la censura di disparità di trattamento è stata respinta.

• art. 2909 c.c.

  È richiamato, insieme all'art. 324 c.p.c., quale base del principio del ne bis in idem e dell'efficacia preclusiva del giudicato.

• art. 324 c.p.c.

  È richiamato, insieme all'art. 2909 c.c., quale base del principio del ne bis in idem nel processo amministrativo.

Massime di principio

• Quando un provvedimento successivo è adottato in dichiarata esecuzione di un giudicato, la censura di violazione o elusione del giudicato integra una questione di nullità; il giudice può riqualificare la domanda formulata come annullamento senza violare il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, se resta invariata la causa petendi sostanziale.
• È ammissibile il cumulo, davanti al medesimo giudice, della domanda di nullità per elusione del giudicato e della domanda di annullamento per vizi di legittimità dell'atto successivo; quando le azioni sarebbero soggette a riti diversi, si applica il rito ordinario, senza necessità di conversione del rito.
• Il giudicato preclude il riesame, in un successivo giudizio relativo a un atto consequenziale, delle medesime questioni concernenti istruttoria, responsabilità, qualificazione dell'illecito e proporzionalità della misura già definite con la precedente sentenza; il ne bis in idem opera anche se l'atto successivo è formalmente diverso ma inerisce allo stesso rapporto amministrativo.
• Non sussiste elusione del giudicato quando la misura successiva, pur incidendo sulla medesima attività economica, non riproduce la natura e l'effetto sostanziale della misura annullata: in particolare, lo svuotamento di un allevamento mediante vendita o macellazione ordinaria non equivale all'abbattimento distruttivo dei capi, se ne conserva il valore economico o la destinazione produttiva.
• La revoca della registrazione sanitaria di uno stabilimento zootecnico può giustificare l'obbligo di rimuovere gli animali dallo stabilimento, poiché la permanenza dei capi in un sito non registrato impedisce la necessaria sorveglianza sanitaria e può accrescere i rischi per la salute animale, umana e per la sicurezza alimentare; la misura può assolvere anche una funzione preventiva e dissuasiva.
• Il potere dell'autorità competente di adottare misure conseguenti a una non conformità sanitaria, comprese misure relative alla detenzione degli animali, non è atipico quando trova fondamento nell'art. 138 del regolamento (UE) 2017/625 e deve essere valutato alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Come è indicizzato