Sentenza n. 6379/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, in primo luogo, la violazione degli artt. 7 e 10-bis della l. n. 241/1990 e dei principi sull’onere della prova, sostenendo che il preavviso di rigetto relativo alle due istanze di condono era stato comunicato soltanto al proprietario dell’intero fabbricato e non alle soggetti che avevano presentato le domande di sanatoria. Ha contestato inoltre che il TAR avesse ritenuto preclusiva la mancata autonoma impugnazione dei dinieghi da parte delle richiedenti, poi sostituite processualmente dall’appellante in seguito alla morte del proprietario originario. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 6 della l. n. 241/1990, il difetto di motivazione, la contraddittorietà e l’illogicità dell’azione amministrativa, sostenendo che il Comune non avesse svolto adeguati approfondimenti istruttori sulla presunta autonomia delle due unità immobiliari. A sostegno della tesi della separabilità delle domande ha richiamato la distinta numerazione civica, gli ingressi separati, le aree verdi autonome, il distinto censimento catastale, l’utilizzo indipendente degli appartamenti, la dichiarazione sostitutiva relativa al comodato e il diritto di abitazione derivante dal rapporto coniugale. La controversia riguardava due domande di condono presentate ai sensi della l. n. 724/1994 per gli appartamenti al piano terra e al primo piano di una villetta, la cui volumetria complessiva era pari a 1.015,50 metri cubi, superiore al limite di 750 metri cubi previsto dall’art. 39, comma 1, della medesima legge.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il preavviso di rigetto fosse stato comunicato al proprietario dell’intero fabbricato, il quale aveva presentato osservazioni e repliche per entrambe le pratiche di condono. L’appellante, subentrata nella posizione processuale del coniuge defunto, non aveva invece proposto una propria autonoma impugnazione e non poteva dedurre in appello vizi riferibili alla posizione procedimentale delle originarie richiedenti, né il proprietario originario poteva far valere vizi relativi alla partecipazione di soggetti diversi. In ogni caso, le argomentazioni che l’appellante avrebbe potuto svolgere erano già state dedotte dal proprietario nel procedimento, sicché l’omissione della comunicazione individuale del preavviso non aveva inciso concretamente sull’apporto partecipativo e costituiva un vizio meramente formale non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990, nella formulazione applicabile ratione temporis ai dinieghi del 2013. Il Collegio ha precisato che la modifica introdotta dal d.l. n. 76/2020, che esclude l’applicabilità della regola di cui all’art. 21-octies, comma 2, alla violazione dell’art. 10-bis, non è retroattiva. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto corretta la valutazione unitaria delle due istanze. Il fabbricato era stato realizzato come abitazione bifamiliare secondo un disegno unitario, apparteneva al momento delle domande a un unico proprietario ed era identificato dal medesimo indirizzo, pur comprendendo due appartamenti con accessi distinti. La distinta numerazione, l’autonomia catastale, la separazione dei giardini e l’utilizzazione indipendente non erano sufficienti a configurare due costruzioni autonome o a giustificare la scissione delle domande. La deroga al principio di unitarietà della nuova costruzione è ammessa soltanto quando esistano, al momento della domanda, distinti soggetti proprietari o titolari di un titolo giuridico idoneo a legittimare autonomamente la richiesta per una specifica porzione dell’immobile. Nel caso concreto, le richiedenti avevano indicato la qualità di posseditrici-comodatarie, ma non era stato dimostrato un titolo idoneo e anteriore alle domande tale da consentire la scissione. Poiché la volumetria complessiva superava il limite inderogabile di 750 metri cubi, i dinieghi di condono erano legittimi. L’appellante è stata condannata al pagamento delle spese del giudizio di appello, liquidate in 3.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 39, comma 1, l. n. 724/1994

  limite di 750 metri cubi per le nuove costruzioni, applicabile per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria

  Il limite volumetrico di 750 metri cubi è assoluto e inderogabile. Per le nuove costruzioni, la possibilità di calcolarlo per singola domanda costituisce una deroga di stretta interpretazione, ammessa soltanto quando esistano distinti soggetti legittimati a chiedere la sanatoria per porzioni autonome dell’edificio. Non è consentito frazionare le domande per eludere il limite quando l’abuso consiste in un’unica costruzione realizzata secondo un disegno unitario.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  L’omessa comunicazione del preavviso al singolo richiedente non determina necessariamente l’annullamento del provvedimento quando l’apporto partecipativo effettivamente esercitato da altro soggetto interessato abbia già consentito di rappresentare all’amministrazione le medesime argomentazioni e non siano prospettati contributi nuovi e utili.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’art. 10-bis

  Per i provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore della modifica introdotta dal d.l. n. 76/2020, la regola dei vizi formali non invalidanti poteva applicarsi anche alla violazione dell’art. 10-bis, quando fosse certo che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso e il privato non avesse perso un apporto partecipativo sostanziale.

• art. 6, lett. b), l. n. 241/1990

  dovere del responsabile del procedimento di richiedere integrazioni documentali

  La mancata richiesta di integrazioni istruttorie non determina l’illegittimità del provvedimento quando gli elementi acquisiti siano sufficienti a dimostrare l’unitarietà dell’abuso e l’assenza dei presupposti per la scissione delle domande di condono.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La doglianza relativa alla mancata partecipazione procedimentale deve essere fatta valere dal soggetto titolare della posizione procedimentale interessata; chi subentra nella posizione processuale di altro soggetto non può introdurre per la prima volta vizi riferibili a una posizione procedimentale distinta.

• art. 87, comma 4-bis, d.lgs. n. 104/2010

  La disposizione è richiamata per lo svolgimento dell’udienza di smaltimento con modalità da remoto.

Massime di principio

• Nel condono edilizio previsto dall’art. 39, comma 1, della l. n. 724/1994, il limite massimo di 750 metri cubi per le nuove costruzioni costituisce un limite assoluto e inderogabile, riferito alla costruzione unitariamente considerata e non alle singole unità immobiliari che la compongono.
• La possibilità di presentare domande separate di condono per porzioni di una nuova costruzione è una deroga di stretta interpretazione, ammessa soltanto quando, al momento della domanda, esistano distinti proprietari o soggetti titolari di un autonomo titolo giuridico che li legittimi a chiedere la sanatoria per le rispettive porzioni.
• La mera autonomia funzionale, catastale o materiale delle unità immobiliari, nonché la presenza di ingressi separati, numeri civici distinti o giardini autonomi, non consente di scindere le domande di condono quando l’edificio sia stato realizzato come unico fabbricato secondo un disegno unitario e riferibile a un unico centro sostanziale di interesse.
• La violazione dell’obbligo di comunicare il preavviso di rigetto non comporta l’annullamento di un provvedimento adottato anteriormente alla modifica normativa del 2020 quando il destinatario sostanziale abbia già partecipato al procedimento, formulando argomentazioni equivalenti a quelle che avrebbe potuto presentare il soggetto non direttamente raggiunto dalla comunicazione, senza prospettazione di un apporto partecipativo nuovo e decisivo.
• Il soggetto che subentra nella posizione processuale di una parte non può dedurre per la prima volta in appello vizi procedimentali riferibili alla posizione autonoma di altri soggetti che non abbiano proposto una propria impugnazione.
• La volumetria complessiva di un fabbricato unitario deve essere computata considerando l’intero edificio, anche se le domande di condono riguardano appartamenti distinti; il superamento dei 750 metri cubi determina il difetto di un requisito oggettivo indispensabile per la sanatoria.

Come è indicizzato