Cassazione Civile, Sentenza n. 11099/2020 del 10/06/2020

Esito

La controversia

La società, soggetto provvisoriamente accreditato con il Servizio sanitario regionale, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento di prestazioni di fisiokinesiterapia rese alla ASL. Il Tribunale aveva rigettato l’opposizione al decreto ingiuntivo; la Corte d’appello di Napoli, con sentenza n. 239/2018 depositata il 18 gennaio 2018, aveva riformato tale decisione, revocato il decreto e condannato la società alle spese. La società ha proposto ricorso principale con tre motivi: con i primi due ha sostenuto che il pregresso accreditamento provvisorio, la convenzione originaria del 1994, la disciplina transitoria e la deliberazione regionale del 2003 consentissero la prosecuzione del rapporto e fondassero il credito anche in assenza di un contratto scritto per il 2005; ha inoltre invocato gli acconti versati dalla ASL e contestato che fosse necessario stipulare accordi contrattuali annuali, sostenendo che spettasse alla ASL provare l’eventuale superamento dei limiti di spesa; con il terzo ha contestato l’applicazione dei principi sull’onere della prova e sulla necessità della forma scritta. La ASL ha proposto ricorso incidentale per difetto di giurisdizione del giudice ordinario, affermando che la controversia riguardasse il superamento dei limiti di spesa autoritativamente imposti e il contenuto del rapporto concessorio.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso incidentale: la controversia, come concretamente prospettata, riguardava il riconoscimento del corrispettivo per prestazioni rese e la verifica di un’obbligazione riferibile a diritti soggettivi, senza domanda di accertamento della legittimità del provvedimento amministrativo sui limiti di spesa; sussisteva quindi la giurisdizione ordinaria. Ha rigettato anche il ricorso principale. Il vizio motivazionale dedotto con i primi due motivi è stato dichiarato inammissibile perché non più configurabile nella formulazione invocata; le censure di violazione di legge sono state respinte perché l’accreditamento, anche provvisorio o transitorio, non sostituisce il provvedimento di riconoscimento della qualità di accreditato né i singoli e specifici rapporti contrattuali, e la struttura privata deve stipulare un contratto scritto con la ASL. È stato respinto anche il terzo motivo: non possono concludersi validamente per facta concludentia contratti con la pubblica amministrazione, essendo richiesta la forma scritta a pena di nullità. Spese di legittimità compensate. La Corte ha dato atto dei presupposti per il versamento, da parte di entrambe le ricorrenti, dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), D.Lgs. 104/2010

  la domanda di condanna della Asl al pagamento del corrispettivo per le prestazioni eccedenti il limite di spesa, proposta dalla società accreditata sul presupposto dell’annullamento in via giurisdizionale dei provvedimenti amministrativi che avevano stabilito i c.c. dd. “tetti di spesa” e della conseguente invalidità, inefficacia o inoperatività parziale dell’accordo stipulato tra le parti limitatamente alle clausole che prevedevano la non remunerabilità delle predette prestazioni, rientra, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. c), nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia il cui “petitum” sostanziale investe unicamente la verifica dell’esatto adempimento di una obbligazione correlata ad una pretesa del privato riconducibile nell’alveo dei diritti soggettivi, senza coinvolgere il controllo di legittimità dell’azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio

  Le controversie sul pagamento di corrispettivi dovuti nell’ambito del rapporto di accreditamento spettano al giudice ordinario quando hanno per oggetto l’adempimento di un’obbligazione e non richiedono il controllo di legittimità dell’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione.

• art. 8, D.Lgs. 502/1992

  nell’ambito del servizio sanitario nazionale, il passaggio dal regime di convenzionamento esterno al nuovo regime dell’accreditamento – previsto dal D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8 e poi integrato dalla L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6 – non ha modificato la natura del rapporto esistente tra l’Amministrazione e le strutture private, che rimane di natura sostanzialmente concessoria; ne consegue che non può essere posto a carico delle Regioni alcun onere di erogazione di prestazioni sanitarie in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali

  Il regime di accreditamento non fa sorgere, da solo, un obbligo di remunerazione delle prestazioni: occorrono il riconoscimento amministrativo della qualità di soggetto accreditato e specifici rapporti contrattuali.

• art. 6, comma 6, L. 724/1994

  nell’ambito del servizio sanitario nazionale, il passaggio dal regime di convenzionamento esterno al nuovo regime dell’accreditamento – previsto dal D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8 e poi integrato dalla L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 6 – non ha modificato la natura del rapporto esistente tra l’Amministrazione e le strutture private, che rimane di natura sostanzialmente concessoria; ne consegue che non può essere posto a carico delle Regioni alcun onere di erogazione di prestazioni sanitarie in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali

  L’integrazione della disciplina dell’accreditamento non elimina la necessità di specifici rapporti contrattuali per fondare l’obbligo di pagamento delle prestazioni rese.

• art. 8-quater, D.Lgs. 502/1992

  l’obbligo per la struttura privata, già titolare di convenzione esterna ex lege n. 833 del 1978, di stipulare apposito contratto in forma scritta con la ASL territorialmente competente sussiste anche durante il regime di accreditamento provvisorio o transitorio; con esso, per un verso, la struttura accetta e si vincola a rispettare le tariffe, le condizioni di determinazione della eventuale regressione tariffaria, nonchè i limiti alla quantità di prestazioni erogabili alla singola struttura, fissati in relazione ai tetti massimi di spesa per l’anno di esercizio; per l’altro, l’ente pubblico assume l’obbligazione di pagamento dei corrispettivi in base alle tariffe previste per le prestazioni effettivamente erogate agli utenti del S.S.R., vincolandosi ad eseguirla secondo le modalità ed i tempi indicati nel contratto, che siano stati convenzionalmente stabiliti, ovvero risultino applicabili in virtù di integrazione legislativa.

  L’obbligo di stipulare un contratto scritto con la ASL permane anche durante l’accreditamento provvisorio o transitorio; il contratto definisce sia i vincoli della struttura, inclusi tariffe e tetti di spesa, sia l’obbligo di pagamento dell’ente.

• art. 8-quinquies, D.Lgs. 502/1992

  l’obbligo per la struttura privata, già titolare di convenzione esterna ex lege n. 833 del 1978, di stipulare apposito contratto in forma scritta con la ASL territorialmente competente sussiste anche durante il regime di accreditamento provvisorio o transitorio; con esso, per un verso, la struttura accetta e si vincola a rispettare le tariffe, le condizioni di determinazione della eventuale regressione tariffaria, nonchè i limiti alla quantità di prestazioni erogabili alla singola struttura, fissati in relazione ai tetti massimi di spesa per l’anno di esercizio; per l’altro, l’ente pubblico assume l’obbligazione di pagamento dei corrispettivi in base alle tariffe previste per le prestazioni effettivamente erogate agli utenti del S.S.R., vincolandosi ad eseguirla secondo le modalità ed i tempi indicati nel contratto, che siano stati convenzionalmente stabiliti, ovvero risultino applicabili in virtù di integrazione legislativa.

  Nel quadro degli accordi contrattuali del servizio sanitario, il rapporto scritto regola le condizioni economiche e quantitative delle prestazioni e l’obbligazione di pagamento della ASL; l’accreditamento provvisorio non dispensa dalla stipulazione.

• artt. 16 e 17, R.D. 2440/1923

  non possono validamente concludersi accordi contrattuali per “facta concludentia” con la pubblica amministrazione, atteso che, ai sensi del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17, tutti i contratti con la P.A. devono rivestire, a pena di nullità, la forma scritta

  I contratti della pubblica amministrazione richiedono la forma scritta a pena di nullità e non possono essere perfezionati mediante comportamenti concludenti.

• art. 2967 c.c.

  Il nodo della controversia, infatti, è incentrato, proprio come nel caso esaminato dalla pronuncia rievocata, sulla questione relativa alla necessità o meno, per il riconoscimento delle controprestazioni vantate, della stipula di un contratto scritto fra la ASL ed il soggetto accreditato.

  La Corte respinge la censura concernente la ripartizione dell’onere probatorio perché la controversia verte sulla necessità del contratto scritto quale presupposto per il riconoscimento delle controprestazioni, non sull’allocazione dell’onere di provare il superamento dei limiti di spesa.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. 115/2002

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti principale ed incidentale dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello cui è tenuto per il ricorso proposto, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

  In caso di rigetto dei ricorsi, ricorrono i presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per ciascun ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Nelle controversie relative al pagamento di prestazioni rese da una struttura sanitaria accreditata, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando la domanda ha per oggetto l’adempimento dell’obbligazione di corrispettivo e non investe, con richiesta di accertamento, la legittimità dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione.
• L’accreditamento sanitario, anche provvisorio o transitorio, non è da solo sufficiente a fondare il diritto al pagamento delle prestazioni: occorrono il provvedimento amministrativo di riconoscimento della qualità di soggetto accreditato e specifici rapporti contrattuali con la ASL.
• Anche durante il regime di accreditamento provvisorio o transitorio, la struttura privata deve stipulare per iscritto il contratto con la ASL; tale accordo disciplina tariffe, eventuali regressioni tariffarie, limiti quantitativi e modalità e tempi del pagamento.
• I contratti con la pubblica amministrazione soggetti alla forma scritta non possono validamente concludersi per facta concludentia; la prestazione eseguita o il pagamento di acconti non sostituiscono il contratto scritto richiesto a pena di nullità.

Come è indicizzato