Sentenza n. 5541/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante ha dedotto un unico motivo, articolato in più subdoglianze, contestando la sentenza di primo grado per violazione o erronea applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, eccesso di potere giurisdizionale, violazione dei principi di legalità e colpevolezza, degli artt. 6 e 7 CEDU e dell’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, nonché del giusto procedimento. In particolare, ha sostenuto che l’ordine di demolizione fosse nullo o ineseguibile perché le opere erano sottoposte a sequestro penale; che l’ordine non potesse essere opposto al proprietario estraneo all’abuso; che l’inottemperanza non fosse imputabile per la presenza di un factum principis; che le opere accertate fossero comprese nell’istanza di condono del 2016 e che le difformità derivassero da meri errori materiali nella compilazione; infine, ha contestato la sanzione pecuniaria di 8.000 euro prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, deducendone l’illegittimità perché misura personale, fondata sulla colpevolezza e non applicabile al proprietario estraneo all’abuso, né a fronte dell’impossibilità di adempiere durante il sequestro penale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello. Ha respinto le censure contro l’ordine di demolizione, ritenendo che il sequestro penale non determini l’impossibilità giuridica dell’oggetto né impedisca in assoluto l’esecuzione dell’ordine, poiché il proprietario può ottenere temporaneamente il dissequestro per adempiere. Ne consegue che l’ordine non è nullo e resta opponibile anche al proprietario non responsabile dell’abuso, in ragione della sua natura reale e ripristinatoria, secondo il principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023. Il Collegio ha inoltre escluso che l’ordine di demolizione abbia natura propriamente sanzionatoria personale: esso costituisce esercizio vincolato del potere repressivo e di governo del territorio, diretto a eliminare l’abuso edilizio. È stata respinta anche la censura relativa al condono, poiché l’istanza riguardava opere significativamente diverse e di minore consistenza rispetto a quelle rilevate in sopralluogo: la differenza tra il manufatto dichiarato di circa 20 mq e quello accertato di circa 100 mq non poteva essere ricondotta a un mero errore materiale, ma indicava ulteriori opere realizzate senza titolo. È stata invece accolta la censura relativa alla sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. Tale sanzione integra un illecito amministrativo personale, che richiede l’elemento soggettivo della colpevolezza. Durante il sequestro penale non è configurabile l’inottemperanza colpevole, né può imporsi al destinatario l’obbligo di chiedere il dissequestro per evitare la sanzione, in assenza di una specifica previsione legislativa e in considerazione della presunzione di non colpevolezza e del diritto di difesa. Il termine per adempiere all’ordine demolitorio e il successivo accertamento dell’inottemperanza decorrono soltanto dal dissequestro e dal ritorno del bene nella disponibilità del privato, con il decorso di novanta giorni. È stato quindi annullato il provvedimento che aveva irrogato la sanzione pecuniaria. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione delle opere abusive, la conseguente acquisizione e, al comma 4-bis, la sanzione pecuniaria per l’inottemperanza. L’ordine demolitorio ha natura reale e ripristinatoria ed è opponibile anche al proprietario estraneo all’abuso; la sanzione pecuniaria ha invece natura personale e richiede la colpevolezza.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza costituisce illecito amministrativo e presuppone un elemento soggettivo di colpevolezza; non può essere irrogata durante il sequestro penale, quando l’inottemperanza non è imputabile al destinatario.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La pendenza del sequestro penale non determina la nullità dell’ordine di demolizione per impossibilità giuridica dell’oggetto, poiché l’esecuzione non è radicalmente esclusa ma può essere subordinata al previo dissequestro.

• art. 23 Cost.

  La pretesa di imporre al proprietario l’attivazione per ottenere il dissequestro, quale condizione per evitare la sanzione pecuniaria, costituirebbe imposizione di una prestazione di facere priva di esplicita base legale.

• art. 6 CEDU

  È richiamato in relazione alle garanzie del giusto procedimento e del diritto di difesa del destinatario dell’ordine demolitorio.

• art. 7 CEDU

  È richiamato dall’appellante in relazione ai principi di legalità e colpevolezza delle misure di natura sostanzialmente penale.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  È richiamato dall’appellante con riferimento alla tutela dei beni e alla proporzionalità delle misure ablative e demolitorie.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione ha natura reale e ripristinatoria, non costituisce una sanzione personale fondata sulla colpevolezza e può essere adottato e opposto anche nei confronti del proprietario estraneo alla realizzazione dell’abuso.
• La pendenza di un sequestro penale non rende nullo né radicalmente ineseguibile l’ordine di demolizione, poiché l’esecuzione può essere effettuata dopo il temporaneo dissequestro dell’immobile.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 integra un illecito amministrativo personale e richiede la colpevolezza del destinatario; non può essere irrogata quando il sequestro penale impedisca oggettivamente l’adempimento dell’ordine demolitorio.
• In presenza di un sequestro penale dell’opera abusiva, il termine per ottemperare all’ordine di demolizione non decorre e l’accertamento dell’inottemperanza, presupposto della sanzione pecuniaria, può essere effettuato soltanto dopo il dissequestro e il ritorno del bene nella disponibilità del privato, una volta decorsi novanta giorni.
• La sospensione dell’attività repressiva edilizia in pendenza di un’istanza di condono opera solo quando le opere oggetto dell’ordine siano effettivamente quelle descritte nella domanda; differenze quantitative e qualitative significative, non spiegabili come meri errori materiali, escludono tale effetto sospensivo.

Come è indicizzato