Corte di giustizia, Sentenza C-93/17

Inadempimento della Grecia per mancata esecuzione di una sentenza di recupero di aiuti di Stato

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 260, paragrafo 2, TFUE, promosso dalla Commissione europea contro la Repubblica ellenica. Oggetto del contenzioso è la mancata esecuzione della sentenza del 28 giugno 2012 nella causa C-485/10, con cui la Corte aveva già constatato l’omesso rispetto degli obblighi derivanti dalla decisione 2009/610/CE sul recupero di aiuti di Stato concessi a Hellenic Shipyards SA (ENAE).

Fatti e contesto del recupero

L’ENAE, cantiere navale greco con attività civili e militari, aveva beneficiato di misure di capitale, garanzie e prestiti che la Commissione aveva qualificato, con la decisione 2009/610, in parte come aiuti incompatibili con il mercato interno e in parte come aiuti autorizzati ma abusivamente utilizzati. La decisione imponeva alla Grecia il recupero immediato degli aiuti presso le attività civili della società e la trasmissione di determinate informazioni alla Commissione.

Dopo la sentenza di condanna del 2012, la Grecia aveva cercato una soluzione negoziata con Commissione ed ENAE, formalizzata nella lettera della Commissione del 1o dicembre 2010: cessazione per quindici anni delle attività civili, vendita o trasferimento allo Stato dei beni civili, rinuncia alla concessione del bacino di carenaggio e alla garanzia di compensazione, nonché invio di prove e relazioni periodiche. Secondo la Commissione, tali impegni non erano stati rispettati entro la scadenza del termine contenuto nella lettera di diffida del 27 novembre 2014.

La difesa della Repubblica ellenica e l’articolo 346 TFUE

La Grecia ha sostenuto di aver incontrato difficoltà pratiche per il recupero, soprattutto a causa della situazione economica dell’ENAE e dell’ostruzionismo della società. Ha invocato inoltre l’articolo 346, paragrafo 1, lettera b), TFUE, affermando che un recupero integrale avrebbe potuto comportare la liquidazione dell’impresa, pregiudicando la costruzione e l’ammodernamento di sottomarini destinati alla marina militare e, quindi, gli interessi essenziali di sicurezza nazionale.

La Corte ha ricordato che il recupero di aiuti illegittimi deve essere effettivo e senza indugio, anche nei confronti di imprese in difficoltà o insolventi. In tali casi lo Stato membro deve provocare la liquidazione, insinuare il credito nel passivo o adottare altre misure idonee. Ha altresì rilevato che, nel caso concreto, la misura ritenuta dalla stessa Grecia più appropriata per salvaguardare la sicurezza nazionale, cioè l’amministrazione straordinaria dell’ENAE, era astrattamente disponibile già dal 15 novembre 2014, ma fu attivata solo nel 2017. Pertanto, anche a voler ammettere la rilevanza dell’articolo 346 TFUE, la Grecia non aveva comunque dimostrato di aver adottato, entro il termine rilevante, tutte le misure necessarie.

Accertamento dell’inadempimento

Ai fini dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, la Corte ha preso come data di riferimento la scadenza del termine fissato nella lettera di diffida, cioè il 27 gennaio 2015. Alla tale data, gli impegni contenuti nella lettera del 1o dicembre 2010 non erano stati rispettati: non vi era stata la vendita o restituzione dei beni civili, non risultava la cessazione effettiva delle attività civili per quindici anni, non era stata dimostrata la rinuncia alla garanzia di compensazione e non erano state fornite le informazioni richieste dalla decisione 2009/610.

Ne è conseguito l’accertamento che la Repubblica ellenica, non avendo adottato entro il termine impartito tutte le misure necessarie per eseguire la precedente sentenza, era venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 260, paragrafo 1, TFUE.

Penalità: persistenza dell’inadempimento e criteri di quantificazione

La Corte ha ritenuto che l’inadempimento persistesse anche al momento dell’esame della causa, nonostante alcune iniziative della Grecia successive, tra cui la dichiarazione di credito nell’ambito dell’amministrazione straordinaria e il conferimento del possesso del terreno ABK 266 allo Stato. Tali atti sono stati considerati insufficienti: la mera insinuazione al passivo non equivale a recupero effettivo, e il trasferimento del terreno costituiva soltanto un’esecuzione parziale.

Nel determinare la penalità, la Corte ha applicato i criteri tradizionali di gravità, durata e capacità finanziaria, tenendo conto anche della specificità del recupero in corso. Ha evidenziato il carattere fondamentale della disciplina sugli aiuti di Stato, l’entità elevatissima dell’importo ancora da recuperare, la dimensione transfrontaliera del mercato della costruzione navale e la reiterazione di condotte analoghe della Grecia in materia di aiuti di Stato. Quanto alla capacità finanziaria, la Corte ha ritenuto sufficiente fare riferimento al PIL, senza tener conto del vecchio sistema dei voti ponderati in seno al Consiglio, ormai superato dalla doppia maggioranza.

Ha quindi fissato una penalità semestrale di EUR 7.294.000, da corrispondere a decorrere dalla data della sentenza e fino alla piena esecuzione della sentenza del 28 giugno 2012.

Somma forfettaria

La Corte ha ritenuto opportuno, per la prevenzione di future violazioni analoghe, cumulare alla penalità anche una somma forfettaria. Valutando la gravità dell’infrazione, la durata molto lunga della mancata esecuzione e la capacità finanziaria dello Stato membro, ha fissato l’importo della somma forfettaria in EUR 10.000.000.

Dispositivo

La Corte ha:

• dichiarato che la Repubblica ellenica, non avendo adottato entro il termine della lettera di diffida tutte le misure necessarie per eseguire la sentenza del 28 giugno 2012, è venuta meno agli obblighi di cui all’articolo 260, paragrafo 1, TFUE;
• condannato la Repubblica ellenica a versare una penalità di EUR 7.294.000 per ogni semestre di ritardo dall’emanazione della sentenza fino alla completa esecuzione;
• condannato la Repubblica ellenica a versare una somma forfettaria di EUR 10.000.000;
• condannato la Repubblica ellenica alle spese.

Principi operativi per i professionisti

La sentenza conferma che:

• il recupero di aiuti di Stato incompatibili deve essere effettivo, non meramente formale;
• la difficoltà finanziaria del beneficiario non esonera lo Stato dall’obbligo di recupero;
• l’articolo 346 TFUE è una deroga di stretta interpretazione e non giustifica, di per sé, la mancata esecuzione di una decisione di recupero;
• per l’articolo 260 TFUE, la Corte valuta l’inadempimento alla data di scadenza fissata nella lettera di diffida e può sanzionare il perdurare della mancata esecuzione con penalità e somma forfettaria.