Corte di giustizia, Sentenza C-342/17

Libertà di stabilimento e divieto comunale di conservazione lucrativa di urne cinerarie

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto in una controversia tra una società privata, una potenziale cliente e il Comune di Padova sulla legittimità di un regolamento comunale in materia di conservazione delle urne cinerarie. La Corte esamina anzitutto la ricevibilità della domanda e, poi, la compatibilità della disciplina con la libertà di stabilimento di cui all’articolo 49 TFUE.

Fatti e procedimento principale

La società Memoria Srl aveva avviato a Padova spazi privati destinati alla conservazione di urne cinerarie, presentati come luoghi idonei al raccoglimento e alla preghiera. La sig.ra Antonia Dall’Antonia intendeva avvalersi di tale servizio per le ceneri del marito.

Il Comune di Padova, con la delibera n. 84 del 30 novembre 2015, aveva modificato il regolamento dei servizi cimiteriali introducendo tre vincoli principali:

• divieto per l’affidatario dell’urna di demandarne a terzi la conservazione;
• obbligo di conservazione presso l’abitazione dell’affidatario, salvo affidamento a un cimitero comunale;
• divieto di ogni attività avente finalità lucrativa che abbia ad oggetto la conservazione di urne cinerarie.

Le ricorrenti avevano chiesto l’annullamento della delibera e, per Memoria Srl, il risarcimento dei danni, sostenendo il contrasto con gli articoli 49 e 56 TFUE.

Normativa rilevante

La Corte richiama, sul versante del diritto dell’Unione, gli articoli 49 e 56 TFUE e la direttiva 2006/123/CE, in particolare:

• considerando 8;
• articolo 1, paragrafo 3.

Sul versante interno, risultano richiamati:

• articolo 53 della legge 24 dicembre 2012, n. 234;
• articolo 3 della legge 30 marzo 2001, n. 130;
• articolo 5, paragrafo 2, della legge n. 130/2001;
• articolo 92, comma 4, del DPR n. 285/1990;
• articolo 52 del regolamento dei servizi cimiteriali del Comune di Padova.

Ricevibilità del rinvio pregiudiziale

Il governo italiano sosteneva l’irricevibilità perché la controversia sarebbe stata puramente interna. La Corte respinge l’eccezione, osservando che il giudice del rinvio aveva spiegato il collegamento con il diritto dell’Unione in ragione dell’articolo 53 della legge n. 234/2012, che impone di riconoscere ai cittadini italiani i diritti garantiti ai cittadini dell’Unione in situazioni analoghe.

La Corte respinge anche le ulteriori eccezioni fondate su asserite insufficienze dell’ordinanza di rinvio e sulla presunta prematurità della domanda, ricordando che il giudice nazionale può adire la Corte nel momento processuale che ritiene opportuno.

Esclusione dell’applicabilità della direttiva 2006/123/CE

In udienza la Commissione aveva sostenuto che la controversia dovesse essere risolta alla luce della direttiva 2006/123/CE. La Corte non segue tale impostazione: una normativa che vieta ai privati di fornire un servizio di conservazione di urne cinerarie e attribuisce ai servizi comunali un monopolio su tale attività non rientra nell’ambito della direttiva, alla luce dell’articolo 1, paragrafo 3, e del considerando 8, che escludono l’abolizione dei monopoli di servizi.

Individuazione della libertà fondamentale applicabile

Pur essendo stati evocati sia l’articolo 49 sia l’articolo 56 TFUE, la Corte ritiene applicabile solo l’articolo 49 TFUE. La Memoria intende infatti esercitare stabilmente e per durata indeterminata un’attività economica nel territorio del Comune di Padova; la situazione ricade quindi nella libertà di stabilimento e non nella libera prestazione di servizi.

Ragionamento della Corte: esistenza di una restrizione

La Corte qualifica la disciplina comunale come restrizione alla libertà di stabilimento, poiché vieta ai cittadini dell’Unione di fornire in Italia il servizio di conservazione di urne cinerarie e rende meno attraente, se non impossibile, l’esercizio di tale attività.

Verifica delle giustificazioni invocate

Il Comune e il governo italiano invocavano tre giustificazioni: tutela della salute, rispetto dovuto alla memoria dei defunti, e valori morali e religiosi prevalenti.

La Corte esclude la giustificazione fondata sulla salute, poiché le ceneri sono biologicamente inerti e la loro conservazione non pone un problema sanitario.

Quanto al rispetto dovuto alla memoria dei defunti, la Corte riconosce che si tratta di un obiettivo legittimo, ma osserva che esistono misure meno restrittive, come l’obbligo di conservare le urne in condizioni analoghe a quelle dei cimiteri comunali e l’obbligo di trasferirle a un cimitero pubblico o restituirle ai familiari in caso di cessazione dell’attività. Il divieto assoluto, dunque, va oltre quanto necessario.

In relazione ai valori morali e religiosi, la Corte rileva che l’ordinamento italiano prevede già una tariffa pubblica per la conservazione delle ceneri ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 2, della legge n. 130/2001. Ne deduce che l’apertura a operatori privati avrebbe potuto essere regolata con un analogo sistema tariffario, senza incidere in modo incompatibile con i valori evocati. Anche sotto questo profilo, quindi, il divieto generale è sproporzionato.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella contestata, che:

• vieta all’affidatario di un’urna cineraria di demandarne a terzi la conservazione, anche contro la volontà del defunto;
• impone la conservazione presso l’abitazione dell’affidatario, salvo affidamento a un cimitero comunale;
• proibisce ogni attività lucrativa avente ad oggetto, anche non esclusivo, la conservazione di urne cinerarie.

Principio affermato

La sentenza afferma che una disciplina che riserva in modo assoluto ai servizi comunali o domestici la conservazione delle urne cinerarie, impedendo ai privati di svolgere tale attività a fini economici, costituisce una restrizione ingiustificata della libertà di stabilimento quando le ragioni addotte non reggono al test di proporzionalità.