Corte di giustizia, Sentenza C-33/17

Libera prestazione dei servizi e misure cautelari a garanzia di sanzioni nel distacco dei lavoratori

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Bezirksgericht Bleiburg/Okrajno Sodišče Pliberk (Austria) in una controversia tra la società slovena Čepelnik d.o.o. e il committente austriaco Michael Vavti. La Corte è chiamata a valutare la compatibilità con il diritto dell’Unione di misure nazionali che impongono al committente di sospendere i pagamenti e di prestare cauzione per garantire una possibile sanzione amministrativa nei confronti del prestatore estero, nell’ambito di lavori di costruzione eseguiti in Austria.

Fatti e procedimento principale

La Čepelnik aveva concluso con il sig. Vavti un contratto d’opera per lavori di costruzione in Austria, per EUR 12.200, con un anticipo di EUR 7.000 già versato. A seguito di un’ispezione, la polizia finanziaria austriaca ha riscontrato due violazioni della normativa nazionale sul distacco: mancata dichiarazione di due lavoratori distaccati e mancata disponibilità, per quattro lavoratori, dei fogli paga in lingua tedesca.

Sulla base dell’articolo 7m dell’AVRAG, l’autorità austriaca ha ordinato al committente di sospendere i pagamenti e di costituire una cauzione di EUR 5.200, pari al residuo del compenso non ancora versato, a garanzia dell’eventuale sanzione pecuniaria che sarebbe potuta essere inflitta alla Čepelnik in un successivo procedimento amministrativo. In seguito, alla società sono state effettivamente inflitte sanzioni pecuniarie di EUR 1.000 ed EUR 8.000, avverso le quali erano pendenti ricorsi al momento della decisione di rinvio. Nel giudizio civile per il pagamento di EUR 5.000 residui, il committente ha eccepito l’effetto liberatorio del versamento della cauzione imposto dall’autorità amministrativa.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale ha chiesto, in sostanza, se l’articolo 56 TFUE e la direttiva 2014/67/UE ostino a una disciplina che consente:

• di imporre al committente la sospensione dei pagamenti e il deposito di una cauzione pari al compenso residuo, quando tali misure servono solo a garantire una futura sanzione contro il prestatore estero;
• di adottare tali misure senza un rimedio effettivo del prestatore contro la decisione cautelare e senza effetto sospensivo del ricorso del committente;
• di farle dipendere dal solo fatto che il prestatore abbia sede in un altro Stato membro;
• di applicarle anche quando il compenso non sia ancora esigibile o definitivamente determinato.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 56 TFUE sulla libera prestazione dei servizi e l’articolo 267 TFUE sul rinvio pregiudiziale. Sul piano della legislazione di settore, il giudice del rinvio menzionava la direttiva 2014/67/UE, relativa all’applicazione della direttiva 96/71/CE sul distacco dei lavoratori, ma la Corte ha rilevato che i fatti erano anteriori alla scadenza del termine di trasposizione e quindi tale direttiva non era applicabile.

La Corte esamina anche la direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno, in particolare:

• considerando 7 e 14;
• articolo 1, paragrafo 6.

Ricevibilità e applicabilità del diritto dell’Unione

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dall’Austria, ricordando che spetta al giudice nazionale valutare la necessità e la rilevanza della domanda pregiudiziale. Poiché la controversia civile dipendeva dall’effetto liberatorio della cauzione imposta in base alla normativa nazionale, la questione era rilevante per la decisione del giudizio principale.

Quanto alla direttiva 2014/67/UE, la Corte osserva che i fatti si sono svolti nel marzo 2016, prima della scadenza del termine di trasposizione; perciò la direttiva non era applicabile ratione temporis.

Quanto alla direttiva 2006/123/CE, la Corte afferma che l’articolo 1, paragrafo 6, esclude dalla sua sfera di applicazione la legislazione del lavoro, intesa in senso ampio, comprendente non solo le norme sostanziali sulle condizioni di lavoro, ma anche le misure volte a garantirne l’osservanza e l’efficacia sanzionatoria. La normativa austriaca contestata rientra dunque nella nozione di legislazione del lavoro e non è disciplinata dalla direttiva, ferma restando la necessità di verificarne la conformità al diritto primario, in particolare all’articolo 56 TFUE.

Esistenza di una restrizione alla libera prestazione dei servizi

La Corte ribadisce che costituiscono restrizioni le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio della libera prestazione dei servizi. Tale libertà tutela sia il prestatore sia il destinatario del servizio.

Le misure austriache, imponendo al committente di sospendere i pagamenti e di costituire una cauzione pari al compenso residuo in caso di semplice sospetto di infrazione amministrativa del prestatore, sono idonee a dissuadere:

• i committenti austriaci dall’avvalersi di prestatori stabiliti in altri Stati membri;
• i prestatori esteri dall’offrire servizi in Austria.

La Corte evidenzia inoltre che tali misure possono anticipare il pagamento del residuo e privare il committente della possibilità di trattenere somme a titolo di garanzia per vizi o ritardi, oltre a esporre il prestatore estero al rischio di ritardi o mancati pagamenti. Ne deriva una restrizione alla libera prestazione dei servizi.

Giustificazione e proporzionalità

La Corte riconosce che gli obiettivi perseguiti dalla normativa austriaca — tutela dei lavoratori, lotta contro la frode, in particolare sociale, e prevenzione degli abusi — costituiscono motivi imperativi di interesse generale idonei, in astratto, a giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi.

Tuttavia, la normativa è ritenuta sproporzionata per tre ragioni principali:

• consente l’adozione delle misure già in presenza di un semplice “ragionevole sospetto”, prima dell’accertamento dell’infrazione;
• non assicura al prestatore la possibilità di far valere le proprie osservazioni prima dell’adozione della misura cautelare;
• fissa la cauzione in misura corrispondente all’intero compenso residuo ancora dovuto, senza tener conto di eventuali vizi o inadempimenti e dunque con il rischio di un importo superiore a quanto effettivamente spettante al prestatore.

Per queste ragioni, la normativa va oltre quanto necessario per perseguire gli obiettivi legittimi invocati.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 56 TFUE osta a una normativa di uno Stato membro che consenta alle autorità competenti di imporre a un committente stabilito in tale Stato di sospendere i pagamenti alla controparte contrattuale stabilita in un altro Stato membro e di costituire una cauzione pari al compenso non ancora versato, quando tali misure servano unicamente a garantire il pagamento di un’eventuale sanzione pecuniaria inflitta al prestatore estero per violazioni del diritto del lavoro del primo Stato membro.

Principio affermato

La sentenza afferma che misure cautelari patrimoniali dirette a garantire future sanzioni nei confronti di un prestatore stabilito in un altro Stato membro, se adottate in assenza di contraddittorio preventivo e sulla base del solo sospetto di violazioni, costituiscono una restrizione ingiustificata e sproporzionata alla libera prestazione dei servizi.