Sentenza n. 1217/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza con cui il Sindaco di Bologna aveva disposto, a due giorni dall'evento, la sospensione della partita di Serie A Bologna-Milan, deducendo: omessa comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 l. 241/1990; mancato svolgimento dell'istruttoria e mancata applicazione del Piano comunale di protezione civile, nonché mancato coinvolgimento degli altri enti e delle autorità di pubblica sicurezza; inidoneità dei dati fattuali indicati nell'ordinanza a giustificare la misura; insussistenza di un grave pericolo per l'incolumità pubblica, poiché la situazione determinata dalle piogge eccezionali dei giorni precedenti si sarebbe stabilizzata e le previsioni meteorologiche non avrebbero evidenziato criticità; illogicità e sproporzione della sospensione, poiché i rischi connessi alla presenza di circa 35.000 persone avrebbero potuto essere fronteggiati con misure meno gravose, come lo svolgimento della partita a porte chiuse. La Lega ha dichiarato di agire anche in vista di una futura azione risarcitoria, lamentando lesioni alla propria autonomia, all'immagine e agli interessi economici propri, delle associate, degli sponsor e dei titolari dei diritti audiovisivi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare nel merito i vizi dedotti contro l'ordinanza. Il provvedimento aveva già prodotto ed esaurito i propri effetti con il mancato svolgimento della partita il 26 ottobre 2024, prima della notificazione del ricorso; l'annullamento non avrebbe quindi potuto procurare alla ricorrente alcuna utilità concreta e attuale, né sarebbe stato possibile ottenere una utilità retroattiva. L'unico interesse attuale residuo era quello risarcitorio, ma la Lega non aveva proposto un'autonoma domanda di condanna al risarcimento ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a., limitandosi a chiedere l'annullamento e la declaratoria di illegittimità dell'atto in vista di una futura azione risarcitoria. Il giudice ha escluso anche l'ammissibilità della domanda di mero accertamento dell'illegittimità: l'accertamento atipico a tutela di interessi legittimi è ammesso solo in via residuale, in presenza di un interesse concreto e attuale alla rimozione di un'incertezza e quando non interferisca con poteri amministrativi non ancora esercitati. Nel caso concreto mancava sia un'incertezza da rimuovere, poiché la ricorrente lamentava una lesione già verificatasi, sia la residualità del rimedio, essendo praticabile l'azione risarcitoria autonoma. L'art. 34, comma 3, c.p.a. non è stato ritenuto applicabile, poiché disciplina l'accertamento dell'illegittimità quando l'interesse all'annullamento venga meno nel corso del giudizio, non quando tale utilità manchi già al momento della proposizione del ricorso. Il TAR ha inoltre escluso la conversione d'ufficio della domanda in azione risarcitoria, trattandosi di un autonomo diritto soggettivo che deve essere espressamente e ritualmente azionato, con specifica allegazione dei profili di danno e della prova. Spese integralmente compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per omessa comunicazione di avvio del procedimento.

• d.lgs. 1/2018

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per il mancato svolgimento delle attività istruttorie e il mancato coinvolgimento del sistema di protezione civile.

• art. 29 c.p.a.

  L'azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere è soggetta al termine decadenziale di sessanta giorni e richiede un interesse concreto e attuale.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Consente la proposizione autonoma dell'azione risarcitoria; quando l'atto ha esaurito i propri effetti e l'annullamento non offre più utilità, l'interessato deve proporre direttamente la domanda di risarcimento se questo è l'unico interesse attuale.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  È richiamato quale previsione codicistica di pronuncia dichiarativa della nullità.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente la dichiarazione dell'illegittimità dell'atto quando l'interesse all'annullamento venga meno nel corso del giudizio e permanga un interesse ai fini risarcitori; non è estensibile al caso in cui l'utilità dell'annullamento manchi già al momento della proposizione del ricorso.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  È richiamato quale previsione di sentenza dichiarativa della cessazione della materia del contendere.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Il potere di qualificazione della domanda non consente al giudice di sostituire d'ufficio una domanda risarcitoria, autonoma e non proposta, alla domanda di mero accertamento.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  È richiamato quale previsione di pronuncia dichiarativa della nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato.

• art. 100 c.p.c.

  Il requisito dell'interesse ad agire concreto e attuale opera anche per l'azione di mero accertamento a tutela di interessi legittimi.

Massime di principio

• La domanda di annullamento è ammissibile solo se, al momento della proposizione del ricorso, l'eliminazione dell'atto può procurare al ricorrente un'utilità concreta e attuale, derivante dalla rimozione di effetti lesivi ancora persistenti o dalla retroattività dell'annullamento.
• Quando un provvedimento amministrativo, per la sua natura temporanea, ha già prodotto ed esaurito i propri effetti prima della proposizione del ricorso e l'annullamento non può più arrecare alcuna utilità, l'interesse eventualmente residuo è esclusivamente risarcitorio.
• La dichiarazione dell'illegittimità dell'atto ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a. presuppone che l'interesse all'annullamento sia venuto meno nel corso del giudizio e che permanga un interesse risarcitorio; la disposizione non consente di ottenere un mero accertamento dell'illegittimità quando l'utilità dell'annullamento mancava già al momento della proposizione del ricorso.
• L'azione di mero accertamento a tutela di interessi legittimi è ammissibile in via residuale, quando non siano praticabili rimedi tipici, sussista un interesse concreto e attuale alla rimozione di una situazione di incertezza e non vi sia interferenza con poteri amministrativi ancora da esercitare.
• La domanda risarcitoria è autonoma rispetto alla domanda di annullamento e deve essere proposta espressamente e ritualmente, con allegazione dei relativi profili sostanziali e probatori; il giudice non può convertirvi d'ufficio una domanda di mero accertamento proposta in vista di una futura azione risarcitoria.
• Quando l'atto non è più utilmente annullabile, l'interessato può proporre direttamente l'azione risarcitoria e, in tale giudizio, il giudice può accertare incidentalmente l'illegittimità dell'atto ai fini della decisione sulla responsabilità amministrativa.

Come è indicizzato