Sentenza n. 6587/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava la nota con cui Roma Capitale aveva dichiarato inefficace la SCIA in accertamento di conformità presentata il 4 marzo 2022. L'amministrazione aveva ritenuto che l'originaria destinazione dell'immobile fosse quella di deposito, sulla base della scheda catastale di primo impianto del 1939, e che il ripristino dell'uso abitativo non fosse ammissibile, sia perché avrebbe richiesto una SCIA alternativa al permesso di costruire, sia perché il locale non rispettava i requisiti igienico-sanitari dimensionali. Con il primo motivo la ricorrente deduceva la violazione degli artt. 19, comma 6-bis, 21-octies e 21-novies l. 241/1990, sostenendo che il potere inibitorio fosse stato esercitato tardivamente e comunque senza i presupposti dell'autotutela, inclusi un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità e un'adeguata ponderazione dell'affidamento. Con il secondo motivo deduceva la violazione degli artt. 31 l. 1150/1942, 9-bis e 23-ter d.P.R. 380/2001 e dell'art. 1 R.D.L. 652/1939, nonché eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di istruttoria e travisamento. Sosteneva che, essendo l'immobile anteriore all'obbligo di titolo edilizio, la destinazione originaria dovesse essere ricostruita mediante tutti i documenti probanti disponibili, tra cui documenti catastali, archivistici e storici, dai quali emergeva l'uso abitativo; il ripristino di tale destinazione avrebbe quindi costituito intervento di restauro e risanamento conservativo o ristrutturazione edilizia leggera, assentibile mediante SCIA ex art. 22 d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha accolto integralmente il ricorso e annullato il provvedimento impugnato. Ha esaminato prioritariamente il secondo motivo, ritenendo decisiva la corretta individuazione della destinazione d'uso originaria, perché l'eventuale uso originario a deposito avrebbe escluso l'applicabilità del regime della SCIA e reso irrilevante la censura sulla tardività dei poteri inibitori. Applicando l'art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 nel testo anteriore alle modifiche del d.l. 69/2024, il Collegio ha affermato che, per gli immobili realizzati quando non era richiesto un titolo edilizio, lo stato legittimo può essere desunto non solo dalle informazioni catastali di primo impianto, ma anche da altri documenti probanti, senza che alle prime sia riconosciuta efficacia privilegiata. La ricorrente aveva prodotto una pluralità di elementi convergenti sull'originaria destinazione abitativa, tra cui documenti catastali del 1943, atti del 1906, 1913, 1918 e 1919, l'avviso d'asta comunale del 2000, la determinazione di aggiudicazione e un parere dell'Avvocatura capitolina del 1995. L'amministrazione aveva invece valorizzato soltanto la scheda catastale del 1939, senza spiegare perché essa dovesse prevalere sul documento catastale del 1943 e sugli ulteriori elementi documentali, anche provenienti dalla stessa amministrazione. Il provvedimento è stato quindi ritenuto affetto da difetto di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà. Accertata la preesistenza della destinazione abitativa, il TAR ha ritenuto che il suo ripristino non integrasse una ristrutturazione edilizia pesante soggetta a SCIA alternativa al permesso di costruire ex art. 23 d.P.R. 380/2001, ma, nel caso concreto, un intervento di ristrutturazione edilizia leggera assentibile con SCIA ex art. 22. È stata pertanto ritenuta fondata anche la censura relativa alla tardività e all'assenza dei presupposti per l'esercizio dei poteri inibitori e repressivi oltre il termine previsto dall'art. 19, comma 6-bis, l. 241/1990: mancavano sia il rispetto del termine di dodici mesi ratione temporis applicabile sia un interesse pubblico prevalente sull'affidamento legittimo dei privati. Le spese sono state integralmente compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 19, commi 3 e 6-bis, l. 241/1990

  Il potere amministrativo di inibire o reprimere l'attività oggetto di SCIA deve essere esercitato entro i termini previsti; decorso tale termine, l'intervento successivo richiede il rispetto dei presupposti dell'autotutela.

• art. 21-novies l. 241/1990

  Dopo la scadenza del termine ordinario per l'intervento sulla SCIA, l'amministrazione può agire solo in presenza dei presupposti dell'annullamento d'ufficio, compreso un interesse pubblico concreto e attuale prevalente sull'affidamento.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza.

  Per gli immobili anteriori all'obbligo di titolo edilizio, lo stato legittimo può essere ricostruito mediante le informazioni catastali di primo impianto oppure altri documenti probanti; le informazioni catastali non hanno efficacia probatoria privilegiata rispetto agli altri elementi.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Il ripristino della preesistente destinazione abitativa, accompagnato dagli interventi edilizi considerati nel caso concreto, rientra nella ristrutturazione edilizia leggera assentibile con SCIA.

• art. 23 d.P.R. 380/2001

  La SCIA alternativa al permesso di costruire non è necessaria quando il ripristino della destinazione d'uso originaria non costituisce ristrutturazione edilizia pesante.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  È richiamato nel provvedimento quale titolo edilizio applicabile agli interventi di restauro e risanamento conservativo, secondo la prospettazione amministrativa e la ricostruzione della controversia.

• art. 5 del decreto del Ministro della Sanità 5 luglio 1975

  È richiamato dall'amministrazione quale fonte dei requisiti igienico-sanitari dimensionali dei locali a destinazione residenziale; il TAR, accertata la fondatezza delle censure sulla destinazione originaria e sul regime della SCIA, ha annullato il provvedimento senza fondare autonomamente su tale norma una distinta statuizione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato tra le norme dedotte dalla ricorrente; la decisione accoglie le censure sostanziali di difetto di motivazione e istruttoria, senza sviluppare una specifica applicazione della disposizione.

• art. 3, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Richiamato per la qualificazione del ripristino della destinazione d'uso quale intervento riconducibile al restauro e risanamento conservativo.

Massime di principio

• Per gli immobili realizzati in epoca anteriore all'obbligo di titolo edilizio, lo stato legittimo e la destinazione d'uso originaria devono essere ricostruiti sulla base delle informazioni catastali di primo impianto oppure di altri documenti probanti; nessuna di tali categorie documentali gode, in via generale, di efficacia privilegiata sulle altre.
• Quando il privato produca più elementi documentali, anche di provenienza pubblica, convergenti sulla destinazione d'uso originaria dell'immobile, l'amministrazione non può fondare il diniego o l'inibizione su un unico documento di segno contrario senza esplicitare le ragioni della sua prevalenza e senza esaminare il complesso probatorio.
• L'omessa valutazione di documenti catastali e archivistici potenzialmente decisivi, nonché l'omessa spiegazione della prevalenza attribuita a un documento rispetto ad altri di pari natura, integrano difetto di motivazione e difetto di istruttoria; la contraddizione con precedenti atti della stessa amministrazione può costituire ulteriore vizio del provvedimento.
• Il ripristino della destinazione d'uso originaria abitativa, quando non comporti una ristrutturazione edilizia pesante, non richiede la SCIA alternativa al permesso di costruire ex art. 23 d.P.R. 380/2001, ma può rientrare nel regime della SCIA ex art. 22, in relazione agli interventi concretamente eseguiti.
• Decorso il termine per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA, l'amministrazione può intervenire solo nel rispetto dei presupposti dell'autotutela, compresa la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale prevalente sull'affidamento del segnalante; il mero ripristino della legalità non è sufficiente.
• L'onere di dimostrare lo stato legittimo dell'immobile grava sul privato, ma l'intensità della prova deve essere valutata in rapporto alle peculiarità del caso e, per documentazione storica remota, può essere assolto anche mediante elementi indiziari valutati nel loro complesso.

Come è indicizzato