Sentenza n. 2577/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva acquistato, tra il 2015 e il 2016, tre impianti fotovoltaici già realizzati, in esercizio e incentivati, nell’ambito di una procedura fallimentare. Nel 2016 il GSE aveva dichiarato la decadenza dagli incentivi, rilevando la non veridicità della data apposta sull’atto notarile relativo alla proprietà dei terreni e la mancata dimostrazione dello stato di abbandono del terreno agricolo, requisito per l’accesso agli incentivi. Dopo l’entrata in vigore dell’art. 56 del d.l. 76/2020, la società aveva chiesto il riesame dei provvedimenti, sostenendo che dovessero applicarsi retroattivamente i limiti e i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, incluso il termine di diciotto mesi, la valutazione dell’interesse pubblico e il bilanciamento con l’affidamento del privato. Il GSE aveva respinto l’istanza. In appello sono stati dedotti l’erronea interpretazione dell’art. 56 d.l. 76/2020, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, dei principi di buona fede, certezza del diritto, legittimo affidamento, proporzionalità e ragionevolezza, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione e sviamento. In via subordinata è stata riproposta la richiesta di sollevare questione di legittimità costituzionale e di disporre rinvio pregiudiziale alla CGUE, prospettando disparità di trattamento e incompatibilità della disciplina nazionale con la direttiva 2009/28/CE.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che le modifiche introdotte dall’art. 56, comma 7, d.l. 76/2020 all’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 non abbiano natura di interpretazione autentica né efficacia retroattiva. Esse si applicano, secondo il principio tempus regit actum, alle declaratorie di decadenza relative a violazioni accertate dopo il 17 luglio 2020, data di entrata in vigore della novella, e non possono travolgere provvedimenti di decadenza adottati nel 2016. L’art. 56, comma 8, consente il riesame di provvedimenti non ancora coperti da giudicato, ma non rende retroattivamente applicabili ai precedenti accertamenti il termine di diciotto mesi e gli ulteriori presupposti dell’art. 21-nonies. Il potere esercitato dal GSE nel 2016 era un potere di verifica e controllo dei requisiti e della veridicità delle dichiarazioni rese per ottenere una sovvenzione pubblica, non un’autotutela decisoria; pertanto, all’epoca, non era soggetto ai limiti dell’art. 21-nonies. In ogni caso, il provvedimento di riesame aveva considerato l’interesse pubblico al corretto utilizzo delle risorse destinate agli incentivi, gravanti sulla collettività e incidenti sul prezzo dell’energia, nonché la gravità delle violazioni e l’affidamento della società. L’acquisto degli impianti in sede fallimentare non ha sanato i vizi della posizione incentivata: il subentrante acquista la posizione giuridica nello stato di fatto e di diritto esistente ed è tenuto, quale operatore professionale, a verificare la validità dei requisiti e dei titoli necessari. È stata ritenuta manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, poiché il diverso trattamento dipende dall’applicazione temporale della legge e rispetta il principio tempus regit actum. È stato inoltre escluso il contrasto con il diritto dell’Unione: i controlli e la decadenza dagli incentivi, anche successivi all’ammissione, non sono di per sé incompatibili con il legittimo affidamento né con la direttiva 2009/28/CE. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori, in favore del GSE.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina il potere del GSE di verifica e controllo dei requisiti per l’accesso agli incentivi e il potere di dichiarare la decadenza; prima della novella del 2020 tale potere non era soggetto ai limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Ha modificato il regime del potere di decadenza del GSE e consente il riesame di provvedimenti non ancora coperti da giudicato, ma non ha natura interpretativa né efficacia retroattiva.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I requisiti dell’annullamento d’ufficio, incluso il termine di diciotto mesi, si applicano alle decadenze relative a violazioni accertate dopo l’entrata in vigore della novella del 2020, non ai provvedimenti adottati nel 2016.

• art. 10, comma 5, d.lgs. 28/2011

  Rileva quale base del requisito relativo allo stato di abbandono del terreno agricolo per l’accesso agli incentivi fotovoltaici.

• art. 65, comma 2, d.l. 1/2012

  È richiamato per il requisito relativo agli impianti fotovoltaici a terra su area agricola.

• artt. 3, 97 e 117, comma 1, Cost.

  I prospettati profili di violazione dei principi di uguaglianza, buon andamento, imparzialità e rispetto degli obblighi internazionali sono stati ritenuti insussistenti.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale è stata respinta perché la disciplina dei controlli e della decadenza dagli incentivi non risulta incompatibile con il diritto dell’Unione.

• direttiva 2009/28/CE

  Non osta, secondo il giudice, a poteri nazionali di controllo e decadenza volti ad assicurare il corretto funzionamento dei regimi di sostegno.

Massime di principio

• Le modifiche normative che subordinano il potere del GSE di dichiarare la decadenza dagli incentivi ai presupposti dell’annullamento d’ufficio, incluso il termine di diciotto mesi, se hanno portata innovativa e non interpretativa, si applicano secondo il principio tempus regit actum alle violazioni accertate dopo la loro entrata in vigore e non retroattivamente ai provvedimenti di decadenza anteriori.
• Il potere del GSE di verificare la veridicità delle dichiarazioni e la sussistenza dei requisiti per l’accesso a incentivi pubblici costituisce, nel regime anteriore alla novella del 2020, attività di controllo e non autotutela decisoria; non è quindi soggetto ai limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• L’istanza di riesame prevista dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 per i provvedimenti di decadenza non ancora coperti da giudicato non comporta l’applicazione retroattiva del termine di diciotto mesi o degli altri presupposti dell’art. 21-nonies a violazioni già accertate prima dell’entrata in vigore della novella.
• L’acquisto di impianti incentivati nell’ambito di una procedura fallimentare o esecutiva non sana l’assenza originaria dei requisiti per l’incentivazione: il cessionario subentra nella posizione giuridica nello stato di fatto e di diritto esistente ed è tenuto a verificare professionalmente la validità della posizione acquisita.
• L’interesse pubblico al recupero di incentivi indebitamente erogati può ritenersi sussistente in ragione della natura collettiva delle risorse impiegate e dell’incidenza degli incentivi sul prezzo dell’energia; il controllo successivo e la decadenza non contrastano, di per sé, con il legittimo affidamento degli operatori o con la direttiva 2009/28/CE.

Come è indicizzato