Sentenza n. 1849/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con il ricorso introduttivo, le prescrizioni n. 11 e n. 12 della determinazione comunale che approvava e autorizzava il progetto unico di bonifica dell'ex impianto di distribuzione carburanti, nonché la deliberazione comunale presupposta che imponeva, per i siti ubicati su aree comunali, il raggiungimento dei valori CSC o, qualora ciò fosse tecnicamente impedito, il pagamento di un'indennità per la passività ambientale residua. Con motivi aggiunti ha impugnato la successiva nota comunale che confermava la richiesta indennitaria con riferimento alla matrice del terreno insaturo-suolo profondo, pur prendendo atto dell'assenza di analoga richiesta per il suolo superficiale, bonificato fino ai valori CSC. La censura unica dedotta ha riguardato la violazione e falsa applicazione degli artt. 240, 242 e 249 del d.lgs. 152/2006 e del d.m. 31/2015, nonché eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità, difetto di motivazione e istruttoria e violazione del principio di proporzionalità. La società ha sostenuto che la normativa statale riconosce come alternative ed equipollenti la bonifica fino ai valori CSC e la messa in sicurezza o bonifica fino ai valori CSR, individuati mediante analisi di rischio, e che il Comune non poteva subordinare l'opzione per i valori CSR al pagamento di un'indennità non prevista dalla disciplina statale, peraltro destinata a coprire passività future e ipotetiche. Ha inoltre contestato l'assenza di adeguata motivazione tecnica, anche perché le concentrazioni nel terreno profondo potevano dipendere da un inquinamento diffuso riconducibile al terreno di riporto e non all'attività di distribuzione carburanti.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto utilizzabili i documenti depositati tardivamente dal Comune, trattandosi degli atti gravati e dei relativi atti endoprocedimentali, necessari e acquisibili d'ufficio, senza che la ricorrente avesse chiesto un termine per controdedurre. Nel merito ha accolto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti e ha annullato in parte qua gli atti impugnati. Il Collegio ha ricostruito la disciplina dell'art. 242, comma 13-bis, del d.lgs. 152/2006, dell'art. 252, comma 4, dello stesso decreto e dell'art. 4, comma 3, del d.m. 31/2015, rilevando che le due alternative consistenti nella bonifica fino alle CSC e nella messa in sicurezza o bonifica fino alle CSR, determinate mediante analisi di rischio, sono entrambe conformi alla normativa e non possono essere gerarchizzate da un atto comunale. Le CSC costituiscono valori di attenzione il cui superamento impone caratterizzazione e analisi di rischio; le CSR rappresentano il livello di contaminazione residua accettabile individuato dall'analisi di rischio. Pertanto, il mero superamento delle CSC, in presenza di concentrazioni inferiori alle CSR, non impone una bonifica integrale fino alle CSC. Il Comune non poteva quindi imporre, mediante potestà pubblicistiche, un'indennità collegata alla scelta dell'operatore di adottare l'opzione normativa basata sulle CSR, poiché tale potere non è previsto dalla normativa statale. Né la possibile rivalsa del proprietario incolpevole nei confronti del responsabile dell'inquinamento consente di introdurre tale pretesa nel provvedimento di approvazione della bonifica, tanto più per la copertura di pregiudizi futuri, ipotetici e potenziali. La nota impugnata con motivi aggiunti è stata inoltre ritenuta illegittima per l'insufficiente motivazione tecnica della pretesa, anche alla luce della relazione ARPA che rendeva dubbia l'imputabilità della contaminazione del terreno profondo all'attività di distribuzione carburanti e della presenza di opere di urbanizzazione sull'area. Spese compensate per la complessità e parziale novità della controversia.

Norme richiamate

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  Richiamato tra le norme di settore la cui violazione è stata dedotta; la decisione si concentra sulla distinzione tra CSC e CSR e sui presupposti degli interventi di bonifica.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento di bonifica; il comma 13-bis assoggetta la rete di distribuzione carburanti alle procedure semplificate richiamate dall'art. 252, comma 4.

• art. 242, comma 13-bis, d.lgs. 152/2006

  Prevede per la rete di distribuzione carburanti l'applicazione delle procedure semplificate di cui all'art. 252, comma 4.

• art. 249 d.lgs. 152/2006

  Richiamato quale base normativa per il progetto unico di bonifica e per la relazione tecnica ARPA; non consente di introdurre, in assenza di previsione statale, un'indennità pubblicistica per la contaminazione residua.

• art. 252, comma 4, d.lgs. 152/2006

  Demanda al Ministero l'emanazione della disciplina regolamentare delle procedure semplificate applicabili alla rete di distribuzione carburanti.

• art. 4, comma 3, d.m. 31/2015

  "al di fuori dei casi di cui al comma 2, oltre agli interventi di prevenzione o messa in sicurezza d'emergenza, devono essere effettuati, in alternativa, i seguenti interventi: a) bonifica con riduzione dei valori di contaminazione ai livelli di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), senza effettuare l'analisi di rischio; b) messa in sicurezza o bonifica con valori di contaminazione del sito ai livelli di Concentrazione soglia di rischio (CSR) individuati all'esito dell'analisi di rischio condotta sulla base dei criteri di cui all'Allegato 2"

  Le opzioni di bonifica fino alle CSC e di messa in sicurezza o bonifica fino alle CSR sono alternative ed equipollenti; l'amministrazione comunale non può imporre la prima né penalizzare la scelta della seconda mediante un'indennità non prevista dalla normativa statale.

• art. 46 c.p.a.

  Consente l'acquisizione della documentazione amministrativa necessaria ai fini del giudizio; il TAR lo ha applicato per ritenere utilizzabili i documenti comunali depositati tardivamente.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il deposito documentale del Comune è avvenuto oltre il termine processuale, ma i documenti sono stati comunque trattenuti perché necessari e acquisibili d'ufficio, senza richiesta della ricorrente di un termine per controdedurre.

Massime di principio

• Nelle procedure semplificate di bonifica dei punti vendita carburanti, la bonifica fino ai valori CSC e la messa in sicurezza o bonifica fino ai valori CSR determinati mediante analisi di rischio costituiscono opzioni normative alternative ed equipollenti; l'amministrazione non può imporre in via generale la prima opzione in ragione della proprietà pubblica dell'area.
• Il superamento delle CSC qualifica il sito come potenzialmente contaminato e impone caratterizzazione e analisi di rischio, mentre il superamento delle CSR individua la contaminazione effettiva che richiede messa in sicurezza o bonifica. Se le concentrazioni sono inferiori alle CSR, il procedimento può concludersi senza una bonifica integrale fino alle CSC.
• Un Comune non può introdurre, mediante un provvedimento amministrativo di approvazione della bonifica, un'obbligazione indennitaria pubblicistica a carico dell'operatore che abbia scelto l'opzione fondata sulle CSR, quando tale obbligazione non sia prevista dalla normativa statale.
• La possibilità del proprietario incolpevole di rivalersi sul responsabile dell'inquinamento per eventuali costi futuri non attribuisce all'amministrazione il potere di imporre, nel procedimento di bonifica, un'indennità preventiva destinata a coprire pregiudizi meramente ipotetici e potenziali.
• La richiesta di un'indennità per passività ambientale residua deve essere sorretta da un'adeguata istruttoria e da una motivazione tecnica concreta, soprattutto quando vi siano elementi che rendano dubbia l'imputabilità della contaminazione all'attività esercitata nel sito.

Come è indicizzato