Sentenza n. 495/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il giudizio negativo di VIA e il conseguente diniego del PAUR relativo a un impianto agrivoltaico. Ha dedotto, tra l’altro, la violazione della disciplina della conferenza di servizi e dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006; l’illegittima attribuzione di efficacia vincolante al parere negativo di VIA; il rifiuto di consentire modifiche progettuali dirette a spostare il tracciato del cavidotto interferente con il Regio Tratturello Tarantino; la violazione del principio di dissenso costruttivo, di leale collaborazione, proporzionalità e massima diffusione delle fonti rinnovabili; l’erronea qualificazione dell’area come non idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.lgs. 199/2021; l’erroneo disconoscimento della natura agrivoltaica dell’impianto; il difetto di istruttoria e motivazione sulla compatibilità paesaggistica e ambientale; l’omessa considerazione dell’interesse pubblico alla produzione da fonti rinnovabili; l’illegittimità dei pareri negativi della Soprintendenza e della Regione e l’omessa valutazione dei pareri favorevoli resi da altre amministrazioni. In via preliminare, ARPA, Ministero della Cultura e Regione hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo che i rispettivi pareri erano atti endoprocedimentali confluiti nella determinazione finale della Provincia.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva di ARPA Puglia, Ministero della Cultura e Regione Puglia, poiché i loro pareri, espressi nell’ambito della conferenza di servizi, sono confluiti nella determinazione finale imputabile alla sola Provincia di Taranto, amministrazione procedente. Nel merito, ha respinto la censura secondo cui la Provincia avrebbe illegittimamente attribuito efficacia vincolante al giudizio negativo di VIA: nell’ambito dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, il provvedimento di VIA costituisce la base necessaria della determinazione conclusiva sul PAUR e il suo esito negativo impedisce il rilascio dell’autorizzazione unica. Il TAR ha invece accolto congiuntamente il secondo e il terzo motivo, rilevando che la Provincia ha violato il principio di leale collaborazione e di dissenso costruttivo, poiché, a fronte della proposta della società di spostare il tracciato del cavidotto al di fuori dell’area tutelata, ha rifiutato ogni ulteriore modifica progettuale senza indicare soluzioni alternative né consentire un utile adeguamento del progetto. La conferenza di servizi ha natura flessibile e consente un dialogo continuo tra amministrazione e proponente, purché le modifiche non contrastino con l’interesse pubblico. Sono state invece respinte le censure relative all’idoneità dell’area, poiché le opere di connessione costituiscono parte integrante dell’impianto e l’interferenza del cavidotto con il Regio Tratturello Tarantino, tutelato come bene archeologico, impediva di considerare il progetto integralmente localizzato in area idonea. È stata respinta anche la censura sulla natura agrivoltaica, ritenendo non irragionevole la verifica del requisito della superficie agricola minima coltivata sul sito di installazione e gravando sulla società l’onere di dimostrare puntualmente tale qualificazione. Il giudice ha inoltre ritenuto adeguatamente motivata la valutazione negativa di compatibilità paesaggistica e ambientale, fondata su una comparazione complessiva degli interessi coinvolti e non su un mero contrasto formale con il PPTR. È stata esclusa l’automatica prevalenza dell’interesse alla realizzazione dell’impianto da fonti rinnovabili: la qualificazione dell’opera come di pubblica utilità e indifferibile opera solo dopo il rilascio dell’autorizzazione unica, e la possibilità di localizzazione in zona agricola non è incondizionata. Infine, è stata ritenuta ragionevole la prevalenza accordata ai pareri degli enti istituzionalmente preposti alla tutela del paesaggio e dell’ambiente. Il ricorso è stato pertanto parzialmente accolto, con annullamento della determina provinciale e obbligo della Provincia di rideterminarsi sull’istanza; spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il procedimento di VIA integrato nel PAUR ha portata necessaria e il provvedimento conclusivo deve essere assunto sulla base dell’esito della VIA; un giudizio negativo impedisce il rilascio del PAUR.

• art. 14-ter, comma 3, l. 241/1990

  Ciascun ente o amministrazione convocato alla riunione è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell’amministrazione stessa su tutte le decisioni di competenza della conferenza, anche indicando le modifiche progettuali eventualmente necessarie ai fini dell’assenso.

  Il dissenso espresso in conferenza deve essere motivato e indicare, ove possibile, le modifiche progettuali necessarie per superarlo; la disposizione fonda il principio del dissenso costruttivo.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter, n. 1, d.lgs. 199/2021

  La qualificazione dell’area come idonea deve essere verificata considerando il progetto nella sua interezza, comprese le opere di connessione che ne costituiscono parte integrante; l’interferenza del cavidotto con un bene archeologico tutelato può impedire la qualificazione integrale dell’intervento come localizzato in area idonea.

• art. 22, commi 1 e 1-ter, d.lgs. 199/2021

  La disciplina di cui al comma 1 si applica altresì, indipendentemente dalla loro ubicazione, alle infrastrutture elettriche interrate di connessione degli impianti di cui al medesimo comma 1.

  La disposizione riguarda il regime procedimentale degli impianti in aree idonee, inclusa l'acquisizione del parere paesaggistico non vincolante e la riduzione dei termini, e non esclude le opere di connessione dalla valutazione complessiva dell'impianto ai fini dell'idoneità dell'area.

• art. 12, commi 1 e 7, d.lgs. 387/2003

  Le opere per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3, sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti.

  La qualificazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza opera dopo il rilascio dell'autorizzazione unica e non costituisce un titolo anticipato per superare i vincoli ambientali e paesaggistici; la localizzazione in zona agricola resta soggetta alla verifica di compatibilità con la vocazione del territorio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La società lo ha invocato per presentare osservazioni e proporre una modifica localizzativa, ma la decisione si fonda specificamente sulla violazione dei principi di leale collaborazione e dissenso costruttivo nella conferenza di servizi.

• art. 14 e seguenti l. 241/1990

  La conferenza di servizi costituisce un modulo procedimentale flessibile, fondato sull'esame contestuale degli interessi coinvolti e sul dialogo tra amministrazioni e proponente.

• d.lgs. 42/2004, parte II

  La tutela dei beni culturali archeologici, tra cui il tratto del Regio Tratturello Tarantino interferente con il cavidotto, rileva nella verifica dell'idoneità dell'area e nella valutazione di impatto ambientale.

Massime di principio

• Nel procedimento di PAUR disciplinato dall’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, il provvedimento di VIA costituisce la base necessaria della determinazione autorizzatoria conclusiva: il giudizio negativo di VIA impedisce il rilascio del PAUR, senza che ciò configuri una violazione del principio delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi.
• La conferenza di servizi ha natura flessibile e deve consentire un dialogo effettivo tra amministrazioni e proponente. Quando il dissenso può essere superato mediante modifiche progettuali marginali e compatibili con l’interesse pubblico, l’amministrazione non può limitarsi a negare l’assenso, ma deve indicare le modifiche necessarie o valutare utilmente quelle proposte dal privato.
• Il dissenso espresso in conferenza di servizi deve essere congruamente motivato e accompagnato, ove possibile, da una critica costruttiva, ossia dall’indicazione delle modifiche progettuali necessarie per superare le ragioni ostative all’assenso.
• Ai fini della verifica dell’idoneità dell’area per un impianto da fonte rinnovabile, le opere di connessione elettrica costituiscono parte integrante del progetto e non possono essere considerate separatamente dall’impianto principale; l’interferenza del cavidotto con un bene culturale tutelato può quindi escludere la qualificazione dell’intervento come integralmente localizzato in area idonea.
• La valutazione di impatto ambientale implica un’ampia discrezionalità amministrativa e istituzionale, volta a comparare il sacrificio ambientale dell’opera con la sua utilità socioeconomica. Il sindacato giurisdizionale resta limitato ai casi di manifesta illogicità o incongruità, travisamento dei fatti, macroscopico difetto di istruttoria o carenza di motivazione.
• La qualificazione degli impianti da fonti rinnovabili come opere di pubblica utilità, indifferibili e urgenti, prevista dall’art. 12 del d.lgs. 387/2003, consegue al rilascio dell’autorizzazione unica e non consente, prima di tale rilascio, di superare le esigenze di tutela ambientale, paesaggistica e culturale.

Come è indicizzato