Sentenza n. 9997/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali e regionali relativi al meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018. Ha dedotto: la tardiva adozione del decreto ministeriale di certificazione e la lesione del legittimo affidamento; carenza di potere, violazione dei principi di legalità, buon andamento e libertà di iniziativa economica; omesso previo esperimento della rinegoziazione dei contratti da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale; erroneità dei conteggi per l'inclusione dei dispositivi ad utilità pluriennale e il mancato scorporo dei costi dei servizi; illegittimità dell'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 per la fissazione uniforme e retroattiva dei tetti regionali; genericità e irragionevolezza delle linee guida ministeriali; illegittimità costituzionale del meccanismo per violazione degli artt. 3, 41, 42, 53, 77, 97 e 117 Cost., nonché incompatibilità con il diritto dell'Unione europea, la direttiva 2006/112/CE, le direttive in materia di contratti pubblici, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e la CEDU. Quanto al decreto regionale, ha dedotto illegittimità derivata degli atti presupposti, vizi istruttori ed erroneità nella quantificazione delle somme richieste.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio ai sensi dell'art. 74 c.p.a., richiamando i precedenti sulla disciplina del payback e le sentenze della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e n. 139 del 2024. Ha respinto le censure rivolte agli atti statali e agli atti presupposti, ritenendo manifestamente infondate le doglianze di illegittimità costituzionale ed eurounitaria. Il meccanismo è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, in quanto diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e configurato come contributo solidaristico; gli elementi essenziali dell'obbligo risultavano determinati dalla legge. È stata esclusa la violazione dell'irretroattività e del legittimo affidamento, poiché le imprese conoscevano sin dal 2015 l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, nonché le relative percentuali e modalità essenziali. Il Collegio ha inoltre escluso la necessità di una preventiva rinegoziazione dei contratti, essendo il payback già noto al momento delle gare e della stipula. Quanto al decreto regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Il provvedimento regionale, infatti, svolge una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: individua le imprese, verifica i dati contabili, applica le percentuali stabilite dalla legge e determina il quantum dovuto, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia sul corretto calcolo dell'importo riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale e un rapporto obbligatorio posto a valle dell'esercizio del potere statale. È stata riconosciuta la possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 1, 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione istituisce il tetto di spesa per i dispositivi medici, disciplina la certificazione del superamento e pone a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano, determinata secondo percentuali e criteri stabiliti dalla legge.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle Regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e i relativi importi sulla base degli atti statali presupposti.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio mediante sentenza semplificata, in ragione dell'esistenza di numerosi precedenti sulla materia.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice ordinario della parte di controversia per la quale è stato dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato valutato al di fuori di un'ipotesi di giurisdizione esclusiva, mediante il criterio del petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha qualificato il payback come contributo solidaristico rientrante nella riserva di legge, ritenendo che la disciplina legislativa ne determini gli elementi essenziali.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Il fondo istituito dalla norma e la riduzione dell'importo dovuto dalle aziende sono stati considerati elementi del complessivo bilanciamento legislativo rilevante nella valutazione di ragionevolezza e proporzionalità.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici costituisce una misura di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, purché i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di riparto e i criteri essenziali di determinazione siano previsti dalla legge.
• La successiva determinazione dei tetti regionali e l'attuazione del payback per annualità pregresse non violano, di per sé, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già conoscibili dagli operatori economici al momento delle gare e della stipula dei contratti.
• Nel sistema del payback sui dispositivi medici non è necessaria una preventiva rinegoziazione dei contratti pubblici, se l'obbligo di compartecipazione al ripiano era già previsto e conoscibile al momento della conclusione dei contratti.
• I provvedimenti regionali che, in attuazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare percentuali già stabilite dalla legge non esprimono potestà autoritativa, ma svolgono attività tecnica e vincolata.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo della quota di payback determinata da un provvedimento regionale, quando riguardano il quantum di un'obbligazione patrimoniale posta a valle dell'esercizio del potere statale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di diritti soggettivi e non di interessi legittimi.

Come è indicizzato