Sentenza n. 438/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’atto comunale che, ai sensi dell’art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001, aveva accertato la mancata ottemperanza all’ordinanza demolitoria del 2020 e dichiarato l’acquisizione delle aree al patrimonio comunale. Con il primo motivo ha dedotto l’insussistenza dei presupposti dell’acquisizione, sostenendo che l’ordinanza non fosse esecutiva perché non aveva individuato le concrete modalità di ripristino e che il Comune avrebbe dovuto specificarle e assegnare un nuovo termine. Ha inoltre lamentato la violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con il secondo motivo ha dedotto difetto di istruttoria, travisamento, carenza di motivazione, violazione dei principi di proporzionalità e buon andamento, contestando la sommaria individuazione delle aree, l’impostazione del sopralluogo, il mancato rinnovo della diffida e il contrasto tra l’acquisizione e la contemporanea procedura espropriativa avente a oggetto i medesimi mappali. Con il terzo motivo ha denunciato sviamento dalla causa tipica, sostenendo che l’acquisizione fosse stata utilizzata per evitare il pagamento dell’indennità di esproprio. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, ritenendo l’atto impugnato meramente dichiarativo di un’acquisizione già perfezionatasi automaticamente, e ne ha contestato nel merito la fondatezza.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo impugnabile l’atto ex art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 perché il ricorrente contestava proprio la sussistenza dei presupposti della perdita della proprietà e dell’acquisizione gratuita. Nel merito ha accolto, ritenendoli fondati e assorbenti, i primi due motivi. L’ordinanza del 2020 non riguardava la demolizione di volumi o organismi edilizi, ma il ripristino di un’area agricola trasformata in piazzale mediante ghiaia; inoltre imponeva al destinatario di svolgere gli accertamenti tecnici necessari a individuare le modalità più corrette di ripristino. La successiva condotta comunale è stata ritenuta contraddittoria: il Comune aveva dapprima ordinato il ripristino, poi avviato una procedura espropriativa sui medesimi terreni e, infine, dichiarato l’acquisizione gratuita per inottemperanza, continuando tuttavia l’espropriazione e offrendo l’indennità, il che presupponeva la permanenza della proprietà privata. Sebbene, in via ordinaria, l’acquisizione ex art. 31 non richieda una nuova comunicazione di avvio, le peculiarità del caso — l’obbligo di individuare le modalità di ripristino, la complessa vicenda contenziosa e il contemporaneo procedimento espropriativo — imponevano la riapertura del procedimento e la partecipazione dell’interessato. Il Comune avrebbe dovuto consentire le controdeduzioni, svolgere un’istruttoria coerente e motivare adeguatamente la scelta; ove avesse abbandonato l’espropriazione in favore del ripristino, avrebbe dovuto assegnare un nuovo termine per adempiere. Il provvedimento impugnato è stato quindi annullato, salvi gli ulteriori atti dell’Amministrazione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L’atto di formale accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di ripristino e di ricognizione dell’acquisizione gratuita è impugnabile quando si contestano i presupposti della perdita del diritto dominicale. In presenza di peculiarità concrete che rendano incoerente o non definita l’azione amministrativa, l’acquisizione non può essere disposta senza adeguata istruttoria, partecipazione e motivazione; se occorre, deve essere assegnato un nuovo termine per adempiere.

• art. 31, commi 1, 2, 3 e 5, d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina dell’ordine di ripristino e dell’acquisizione gratuita è stata applicata alla trasformazione di un terreno agricolo in piazzale mediante stesa di ghiaia, in assenza di volumi edilizi da demolire.

• artt. 7 e 8 l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio può essere necessaria anche nell’ambito dell’attività normalmente vincolata di acquisizione ex art. 31 d.P.R. n. 380/2001 quando la concreta sequenza procedimentale presenti elementi di contraddittorietà e richieda una scelta amministrativa non meramente automatica.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento finale deve essere adeguatamente motivato in relazione alla concreta istruttoria e alla scelta tra il procedimento ripristinatorio e quello espropriativo.

• art. 21-ter l. n. 241/1990

  È stato invocato dal ricorrente in relazione all’esecutorietà dell’ordinanza, ma la decisione fonda l’annullamento soprattutto sulla necessità di partecipazione, istruttoria e motivazione in presenza della condotta contraddittoria dell’amministrazione.

• art. 42 Cost.

  È stato richiamato quale parametro di tutela della proprietà privata rispetto all’acquisizione gratuita dell’area.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento, imparzialità e buona amministrazione impongono coerenza dell’azione amministrativa, adeguata istruttoria e motivazione.

• art. 20 d.P.R. n. 327/2001

  La comunicazione dell’offerta dell’indennità di esproprio è stata valorizzata come elemento incompatibile, se non adeguatamente spiegato, con la contemporanea pretesa acquisitiva gratuita delle medesime aree.

Massime di principio

• Sebbene l’acquisizione gratuita prevista dall’art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 abbia normalmente natura vincolata e non richieda una nuova comunicazione di avvio, tale garanzia partecipativa diviene necessaria quando la concreta sequenza amministrativa presenti peculiari elementi di incoerenza o richieda una scelta non automatica tra ripristino, acquisizione ed espropriazione.
• Quando l’ordinanza di ripristino impone al destinatario di individuare, mediante accertamento tecnico, le modalità concrete dell’intervento, l’amministrazione non può considerare senz’altro maturata l’inottemperanza senza verificare l’adempimento di tale prescrizione e, ove muti il percorso procedimentale, assegnare un nuovo termine per adempiere.
• L’amministrazione deve mantenere coerenza tra procedimenti aventi a oggetto i medesimi beni: l’acquisizione gratuita per inottemperanza e la prosecuzione dell’espropriazione con offerta dell’indennità sono condotte potenzialmente contraddittorie e richiedono una specifica istruttoria e motivazione.
• L’atto ex art. 31, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 è impugnabile quando il proprietario contesta non soltanto la sua natura dichiarativa, ma la sussistenza dei presupposti della perdita del diritto dominicale e dell’acquisizione gratuita.
• In presenza di una scelta amministrativa incoerente tra procedimento ripristinatorio ed espropriativo, l’amministrazione deve consentire all’interessato di controdedurre e motivare adeguatamente la decisione finale; l’omissione determina l’illegittimità dell’accertamento di inottemperanza e dell’acquisizione.

Come è indicizzato