Sentenza n. 164/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

L’impresa ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici, deducendo vizi propri e derivati degli atti impugnati. In particolare, ha denunciato violazione della Costituzione, della legge n. 241/1990, della disciplina dei contratti pubblici e dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, falsità dei presupposti, difetto di ragionevolezza e di istruttoria, sviamento e cattivo uso del potere. Le censure riguardavano la fissazione nel 2019 dei tetti regionali per annualità già trascorse, la pretesa retroattività del meccanismo, la lesione del legittimo affidamento e dell’equilibrio economico dei contratti di fornitura, l’alterazione delle procedure di gara, il mancato rispetto dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione del loro superamento e l’adozione delle linee guida, nonché la violazione dei principi eurounitari di tutela dell’affidamento, libertà d’impresa ed evidenza pubblica. Sono state inoltre prospettate questioni di costituzionalità e di compatibilità con il diritto dell’Unione. Con motivi aggiunti, l’impresa ha impugnato il provvedimento regionale che individuava le aziende soggette al ripiano e quantificava la somma dovuta per gli anni 2015-2018.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto perché infondato. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il payback sui dispositivi medici ragionevole e proporzionato, compatibile con l’art. 23 Cost. e con i principi di irretroattività e tutela dell’affidamento. Secondo il giudice, già dal 2015 le imprese conoscevano, o avrebbero dovuto conoscere con l’ordinaria diligenza, l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento; la successiva fissazione dei tetti regionali nel 2019 non ha introdotto un nuovo obbligo sostanziale, ma ha reso operativo un meccanismo già previsto dalla legge. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara, sul fatturato complessivo dell’impresa, senza modificare quantità, prezzi o risultati delle procedure di affidamento; non è stata dimostrata un’eccessiva riduzione dei margini di utile. È stata esclusa anche la disomogeneità tra il decreto-legge originario e le disposizioni introdotte in sede di conversione, essendo riconducibili alla comune natura finanziaria. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa. Il provvedimento regionale di riparto non esercita un potere autoritativo, ma svolge attività vincolata, tecnica e ricognitiva: verifica i dati contabili, individua le imprese e applica al fatturato la percentuale di ripiano già stabilita dalla legge e dagli atti statali. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’obbligazione di pagamento e appartiene al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il concorso delle imprese fornitrici al ripiano del superamento del tetto di spesa, stabilendo le percentuali a carico delle aziende e il criterio proporzionale fondato sul fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Attribuisce alle regioni e alle province autonome, per gli anni 2015-2018, il compito di individuare le imprese soggette al ripiano e imporre il pagamento sulla base di presupposti e importi già definiti a monte.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria delle conseguenze del suo superamento.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale per l’acquisto di dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Ha specificato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e le relative scadenze, senza modificare l’obbligo sostanziale di ripiano.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo destinato alle regioni e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende fornitrici; la disciplina è stata successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima in parte dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici […] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di ripiano relativi agli anni 2015-2018 e la conseguente estinzione dell’obbligazione e delle controversie alle condizioni previste.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata dal giudice amministrativo privo di giurisdizione, entro il termine indicato in dispositivo.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha escluso l’illegittimità costituzionale del payback per gli anni 2015-2018 in relazione a libertà d’impresa, riserva di legge, irretroattività e tutela dell’affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, di per sé, la libertà d’impresa, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento quando l’obbligo di concorrere al ripiano e i relativi criteri essenziali erano già previsti dalla legge prima delle procedure di gara; gli atti successivi che determinano i tetti regionali e rendono operativo il sistema non introducono un nuovo obbligo sostanziale.
• La successiva determinazione del tetto regionale di spesa non è retroattiva in senso lesivo dell’affidamento se il legislatore aveva già previsto il tetto nazionale e il meccanismo di ripiano, e il tetto regionale viene fissato nella medesima misura del parametro nazionale già conoscibile dagli operatori del settore.
• Il payback opera esternamente ai contratti pubblici di fornitura e non altera, in quanto tale, l’esito delle gare, le quantità acquistate o il prezzo contrattuale, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo distinto e prevedibile di compartecipazione alla spesa sanitaria.
• Quando la regione o la provincia autonoma si limita, sulla base di dati contabili e percentuali già determinati dalla legge e da atti statali, a individuare le imprese soggette al ripiano e a calcolare matematicamente l’importo dovuto, l’attività è vincolata, tecnica e ricognitiva e non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell’importo di payback imposto con il provvedimento regionale, in quanto attinente a un’obbligazione patrimoniale e a un diritto soggettivo non intermediato dall’esercizio di potere discrezionale, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Come è indicizzato