Cassazione Civile, Ordinanza n. 23169/2022 del 25/07/2022

Esito

La controversia

Il Comune e la dirigente comunale hanno impugnato davanti alla Corte di cassazione la sentenza del Tribunale che aveva confermato il rigetto dell’opposizione contro un’ordinanza-ingiunzione regionale per violazione dell’art. 1164, comma 1, cod. nav. e dell’art. 24 del d.P.R. n. 328/1952. La sanzione era stata irrogata perché, senza preventiva autorizzazione, era stato modificato il contenuto di una concessione demaniale marittima relativa a un’area portuale: parte della darsena comunale e della banchina con specchio acqueo erano stati destinati all’ormeggio di unità da pesca, con rimozione di corpi morti destinati al diporto e posizionamento di palancole. Con l’unico motivo, i ricorrenti hanno denunciato violazione di norme sul demanio marittimo e sulle competenze amministrative, sostenendo che il mutamento di destinazione fosse legittimo perché disposto in via temporanea e contingente per lavori portuali e nell’esercizio del potere di regolazione dell’uso del demanio marittimo mediante ordinanze di polizia amministrativa; hanno inoltre affermato che, in Emilia-Romagna, tali poteri sarebbero spettati al Comune.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondata la censura perché il giudice di merito aveva accertato che l’area era stata concessa con destinazione espressa all’attracco di natanti da diporto e con divieto di uso diverso, sicché la diversa destinazione impressa dal Comune integrava una variazione del contenuto della concessione senza richiesta di licenza suppletiva, in violazione dell’art. 24 del d.P.R. n. 328/1952. La Corte ha inoltre escluso che la disciplina regionale invocata trasferisse al Comune il potere di disciplinare l’uso del demanio marittimo mediante ordinanze di polizia amministrativa, ritenendo invece che tale competenza restasse riservata alla Regione. Conseguentemente, è stata confermata la legittimità della sanzione amministrativa e i ricorrenti sono stati condannati alle spese di legittimità, oltre all’ulteriore importo ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 1164, comma 1, cod. nav.

  la modifica non autorizzata del contenuto della concessione demaniale integra la violazione sanzionata amministrativamente

• art. 24 d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328

  la variazione del contenuto della concessione richiede preventiva licenza suppletiva; in difetto, la modifica è illegittima

• art. 30 cod. nav.

  richiamato dai ricorrenti come fondamento del potere di regolare l’uso del demanio marittimo, ma non ritenuto idoneo a superare la disciplina della concessione

• art. 105 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112

  richiamato per sostenere il trasferimento di funzioni amministrative alle Regioni e la successiva attribuzione ai Comuni

• art. 3 legge regionale Emilia-Romagna 31 maggio 2002, n. 9

  invocato dai ricorrenti per sostenere la competenza comunale sulle funzioni amministrative in materia demaniale; la Corte lo legge in coerenza con la riserva regionale sulla disciplina degli usi del demanio

• art. 59 d.P.R. n. 328/1952

  richiamato come norma sulle ordinanze di polizia marittima, ma non ritenuto attributivo al Comune del potere di disciplinare l’uso del bene demaniale

• art. 2 legge regionale Emilia-Romagna 31 maggio 2002, n. 9

  riserva alla Regione la disciplina degli usi del demanio marittimo, anche mediante ordinanze di polizia amministrativa

• art. 42 d.lgs. 30 marzo 1999, n. 96

  richiamato come precedente attribuzione provvisoria ai Comuni di funzioni amministrative in materia demaniale

• art. 3, comma terzo, lett. c), legge regionale Emilia-Romagna 31 maggio 2002, n. 9

  richiamato come attribuzione definitiva ai Comuni di alcune funzioni amministrative, ma non della disciplina dell’uso del demanio marittimo

• art. 2, comma primo, lett. e-ter), legge regionale Emilia-Romagna 31 maggio 2002, n. 9

  riserva espressamente alla Regione l’esercizio delle funzioni concernenti la disciplina dell’uso dei beni demaniali

• art. 2, comma quarto, legge regionale Emilia-Romagna 31 maggio 2002, n. 9

  richiamato per le direttive regionali di indirizzo nell’esercizio delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  fondamento dell’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto del ricorso

Massime di principio

• La modifica della destinazione d’uso di un bene demaniale marittimo già concesso, quando incide sul contenuto espresso della concessione, richiede una preventiva autorizzazione o licenza suppletiva; in difetto, la variazione è illegittima e può integrare l’illecito amministrativo previsto dal codice della navigazione.
• Le ordinanze di polizia amministrativa o marittima non possono essere utilizzate per eludere il contenuto vincolante della concessione demaniale né per sostituire l’autorizzazione necessaria alla variazione del titolo concessorio.
• Quando il giudice di merito accerta che la concessione impone una specifica destinazione del bene e vieta usi diversi, la parte che impugna in cassazione non può fondare la censura su una ricostruzione fattuale alternativa rispetto a quella ormai accertata in sentenza.
• Nella ripartizione delle competenze in materia di demanio marittimo, la disciplina degli usi del demanio resta distinta dalle funzioni amministrative di gestione o rilascio delle concessioni: l’attribuzione di queste ultime agli enti locali non comporta automaticamente anche il potere di dettare la disciplina dell’uso del bene, se la normativa regionale la riserva alla Regione.

Come è indicizzato