Sentenza n. 5228/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il militare aveva impugnato la sanzione disciplinare irrogata per avere omesso di comunicare al proprio Comando la presentazione di numerose denunce-querele nei confronti di altri militari, relative a fatti attinenti al servizio e a procedimenti amministrativi sanitari, disciplinari e d'impiego. In primo grado aveva dedotto, tra l'altro, violazione dei termini del procedimento disciplinare, delle garanzie partecipative e del diritto di difesa, difetto di istruttoria e di motivazione, travisamento dei fatti, sviamento, sproporzione della sanzione e violazione degli artt. 748, comma 5, lett. b), e 1355 del d.P.R. n. 90/2010 e del d.lgs. n. 66/2010. Aveva inoltre eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art. 748, comma 5, lett. b), e invocato la tutela del whistleblowing prevista dall'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001, nonché il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea. In appello ha censurato la sentenza del TAR per omessa valutazione delle prove, erronea applicazione dell'obbligo di comunicazione, mancata considerazione delle garanzie contro le ritorsioni, travisamento dei fatti, difetto di motivazione e violazione del principio di imparzialità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto rispettati i termini del procedimento disciplinare, poiché la piena conoscenza dell'infrazione da parte dell'Amministrazione è stata collocata alla data in cui, il 28 giugno 2019, è stata resa disponibile la richiesta di archiviazione contenente l'indicazione completa delle iniziative giudiziarie del militare; la precedente delega d'indagine non consentiva ancora tale conoscenza. Ha escluso la violazione del contraddittorio, rilevando che gli addebiti erano stati puntualmente contestati, che il militare aveva presentato memorie difensive e che non aveva tempestivamente richiesto il differimento della riunione per legittimo impedimento; in ogni caso era stato assistito da un difensore d'ufficio. Ha interpretato l'art. 748, comma 5, lett. b), del d.P.R. n. 90/2010 come fonte dell'obbligo di comunicare al Comando gli eventi potenzialmente incidenti sul servizio, comprese le denunce relative a fatti di servizio e a condotte di altri militari, quando l'Amministrazione non ne abbia altrimenti conoscenza. L'obbligo non impediva al militare di presentare le denunce e non costituiva sanzione per l'esercizio del diritto di denuncia, ma riguardava l'omessa informazione alla scala gerarchica. Ha escluso l'applicabilità della disciplina sul whistleblowing, poiché le denunce riguardavano esclusivamente il rapporto personale di lavoro e perseguivano interessi individuali, senza essere dirette alla tutela dell'integrità della pubblica amministrazione; ha inoltre rilevato che i procedimenti penali erano stati archiviati. La valutazione della gravità dei fatti e della misura della sanzione è stata ritenuta ampiamente discrezionale e non affetta da manifesti vizi di logicità o travisamento, anche considerando la recidiva disciplinare. Sono state respinte l'eccezione di illegittimità costituzionale, per difetto di rilevanza, e la richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE, perché la questione prospettata riguardava il diritto interno e i fatti di causa, senza una questione rilevante di interpretazione del diritto dell'Unione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1398 d.lgs. n. 66/2010

  Il procedimento disciplinare deve essere instaurato senza ritardo: a) dalla conoscenza dell'infrazione

  La clausola senza ritardo impone una ragionevole prontezza nella contestazione, da valutare in relazione al momento della piena conoscenza dell'infrazione e al contemperamento tra esigenze istruttorie dell'Amministrazione e diritto di difesa.

• artt. 1392 e 1398 d.lgs. n. 66/2010

  I termini del procedimento disciplinare sono stati ritenuti rispettati poiché l'illecito è stato pienamente conosciuto dall'Amministrazione il 28 giugno 2019 e il procedimento è stato avviato successivamente senza ritardo.

• art. 1370, comma 5, d.lgs. n. 66/2010

  Il differimento del procedimento per legittimo impedimento è una facoltà dell'incolpato, che deve rappresentare tempestivamente l'impedimento; in mancanza, l'Amministrazione può procedere.

• art. 748, comma 5, lett. b), d.P.R. n. 90/2010

  Il militare deve, altresì, dare sollecita comunicazione al proprio comando o ente: ... b) degli eventi in cui è rimasto coinvolto e che possono avere riflessi sul servizio

  L'obbligo comprende gli eventi, incluse denunce relative a fatti di servizio, che possano incidere sul funzionamento, sull'immagine o sull'organizzazione dell'Amministrazione militare e dei quali il Comando non abbia altrimenti conoscenza.

• art. 1355 d.lgs. n. 66/2010

  La scelta della specie e della misura della sanzione disciplinare deve tener conto dei criteri normativi, della gravità della condotta e dei precedenti disciplinari; il sindacato giurisdizionale resta limitato ai manifesti vizi di logicità o travisamento.

• art. 54-bis d.lgs. n. 165/2001

  La tutela del whistleblowing presuppone una segnalazione effettuata nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione; non si applica a contestazioni o rivendicazioni aventi carattere esclusivamente personale o inerenti al rapporto individuale di lavoro.

• art. 1, comma 2, lett. a), d.lgs. n. 24/2023

  Le disposizioni del presente decreto non si applicano: a) alle contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale della persona segnalante ... che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico, ovvero inerenti ai propri rapporti di lavoro o di impiego pubblico con le figure gerarchicamente sovraordinate

  Le contestazioni connesse esclusivamente al rapporto personale di lavoro o ai rapporti con superiori gerarchici sono escluse dalla protezione prevista per le segnalazioni.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non costituisce un rimedio nella disponibilità delle parti; il giudice nazionale può non rinviare quando la questione non è rilevante per la decisione o riguarda soltanto il diritto interno e i fatti di causa.

• art. 1466 d.lgs. n. 66/2010

  La disciplina disciplinare non può comprimere l'esercizio di diritti costituzionali; nel caso esaminato, tuttavia, la sanzione colpiva esclusivamente l'omessa comunicazione al Comando, non la presentazione delle denunce.

Massime di principio

• L'obbligo del militare di avviare il procedimento disciplinare senza ritardo decorre dalla piena e concreta conoscenza dell'infrazione da parte dell'autorità competente, non da informazioni preliminari o generiche che non consentano di ricostruire compiutamente la condotta contestabile.
• L'obbligo previsto per il personale militare di comunicare al proprio Comando gli eventi potenzialmente incidenti sul servizio comprende le denunce relative a fatti di servizio o a condotte di altri militari, quando tali eventi possano incidere sul funzionamento, sull'immagine o sull'organizzazione dell'Amministrazione e non siano già altrimenti conosciuti.
• La sanzione disciplinare per omessa comunicazione di un evento di servizio non reprime l'esercizio del diritto di denuncia quando il militare resta libero di rivolgersi all'autorità giudiziaria; essa colpisce il distinto obbligo di informare tempestivamente la scala gerarchica.
• La tutela del whistleblowing non si applica alle denunce o contestazioni dirette esclusivamente alla tutela di interessi personali del segnalante o alla rivendicazione di pretese inerenti al proprio rapporto di lavoro e ai rapporti con i superiori gerarchici; occorre invece una finalità di tutela dell'integrità della pubblica amministrazione.
• La valutazione della gravità della condotta e della misura della sanzione disciplinare appartiene alla discrezionalità dell'Amministrazione ed è sindacabile dal giudice amministrativo solo per manifesti vizi di logicità, travisamento dei fatti o dei presupposti; la recidiva può concorrere alla determinazione della sanzione.
• Il giudice nazionale di ultima istanza non è tenuto a disporre il rinvio pregiudiziale quando la questione prospettata non è rilevante per la decisione, investe esclusivamente l'interpretazione del diritto interno o dei fatti di causa, oppure non presenta un ragionevole dubbio interpretativo sul diritto dell'Unione.

Come è indicizzato