Circolare n. 26 del 20/05/2010

Programmazione gestione del contenzioso tributario – Anno 2010

La circolare definisce gli indirizzi operativi per la gestione del contenzioso tributario nell’anno 2010, in attuazione dell’atto di indirizzo ministeriale per il triennio 2010-2012 e degli obiettivi di budget assegnati all’Agenzia. L’impostazione è orientata al rafforzamento della difesa degli interessi erariali, al miglioramento degli esiti delle controversie e alla riduzione delle criticità attraverso un monitoraggio più mirato da parte delle Direzioni regionali.

Quadro generale e organizzazione interna

La circolare chiarisce che il perseguimento degli obiettivi di incremento degli indici di vittoria e degli incassi non comporta il venir meno degli altri indicatori già previsti dalla circolare n. 24/E del 2009, che restano confermati perché essenziali per una corretta e completa difesa in giudizio. Viene inoltre richiamata la riorganizzazione dell’Agenzia, con la creazione della Direzione centrale affari legali e contenzioso e con il rafforzamento degli Uffici contenzioso delle Direzioni regionali.

Nelle Direzioni provinciali è prevista una specifica Area legale, che cura gli adempimenti relativi ai giudizi concernenti gli atti emessi dalla Direzione provinciale. Tale assetto unitario è ritenuto idoneo a:

• efficientare i depositi, i ritiri degli atti e la partecipazione alle udienze;
• ridurre il rischio di comportamenti disomogenei;
• valorizzare professionalità diverse;
• migliorare la gestione dei picchi di lavorazione;
• favorire la circolazione delle migliori pratiche;
• agevolare la crescita professionale tramite rotazione delle funzioni.

Miglioramento della sostenibilità della pretesa tributaria

La circolare ribadisce che le strutture territoriali devono assicurare una difesa in giudizio corretta ed efficace, nel rispetto di tutti gli adempimenti processuali e con particolare attenzione al valore della lite e ai principi di diritto coinvolti. Il miglioramento degli esiti delle controversie è considerato un obiettivo fondamentale dell’attività contenziosa, anche per i suoi effetti positivi sul gettito e sulla riscossione.

Prima della predisposizione delle controdeduzioni, le strutture devono valutare il grado o rating di sostenibilità della controversia, così da verificare se esistano i presupposti per l’autotutela o per la conciliazione giudiziale, totale o parziale. Se il contenzioso viene coltivato, la difesa deve essere svolta in modo corretto e completo, con particolare cura per le controversie di elevata rilevanza giuridica ed economica.

Istituti deflativi del contenzioso

L’azione degli uffici deve favorire, ove possibile, l’utilizzo degli istituti deflativi del contenzioso. In particolare, la circolare richiama l’autotutela e la conciliazione giudiziale come strumenti da privilegiare quando ne ricorrano i presupposti. Il contenzioso viene descritto come momento decisivo in cui si consolidano gli accertamenti e le posizioni interpretative dell’Amministrazione e in cui il riconoscimento giudiziale della sostenibilità della pretesa erariale rafforza la credibilità dell’azione di controllo e stimola l’adempimento spontaneo del contribuente.

Costituzione in giudizio e gestione delle attività processuali

La difesa erariale si concretizza anzitutto nella predisposizione di controdeduzioni tempestive ed esaurienti, capaci di contestare specificamente tutti i motivi del ricorso e corredate dalla relativa documentazione probatoria. Le Direzioni regionali devono monitorare lo stato delle costituzioni in giudizio arretrate, comprese quelle generate nell’esercizio in corso, e, in caso di criticità, adottare misure correttive come piani straordinari di smaltimento.

La qualità dell’azione non si esaurisce con la costituzione iniziale: occorre depositare ulteriori atti e documenti se sopravvengono fatti nuovi. A questo fine, il collegamento telematico con la banca dati delle Commissioni tributarie è considerato utile per intercettare tempestivamente i depositi della controparte.

Quando il contribuente chiede la sospensione dell’esecuzione dell’atto ai sensi dell’art. 47 del D.Lgs. n. 546 del 1992, l’Ufficio deve esprimere la propria posizione nelle controdeduzioni o con separate memorie, valutando anche se chiedere una sospensione subordinata a idonea garanzia. Per i ricorsi per cassazione notificati dai contribuenti si rinvia alle istruzioni già impartite con precedenti note interne.

Partecipazione alle udienze

Per i giudizi di rilevante interesse economico o giuridico deve essere richiesta la discussione in pubblica udienza, salvo che l’istanza non sia già stata formulata dal contribuente. La circolare insiste sulla necessità di una partecipazione sistematica e qualificata alle udienze pubbliche, per rappresentare efficacemente al collegio le ragioni dell’Agenzia.

La presenza va assicurata anche alle camere di consiglio relative ai procedimenti cautelari, con priorità per le liti di maggior valore economico, poiché la decisione sulla sospensione può incidere sull’esito del merito. La partecipazione deve essere garantita pure alle udienze delle sezioni regionali della Commissione tributaria centrale, superando le criticità riscontrate nel 2009.

Viene inoltre annunciata una procedura informatica di supporto, concepita come una sorta di check list, per guidare la valutazione dei diversi profili della controversia e determinare il rating di sostenibilità. La circolare precisa che i nuovi obiettivi di budget, finalizzati all’incremento dell’indice di vittoria, rendono superata l’esigenza di redigere la breve relazione sui contenuti più rilevanti della discussione, già prevista da precedenti istruzioni.

Esame, esecuzione e impugnazione delle pronunce giurisdizionali

Le pronunce devono essere esaminate immediatamente dopo il deposito, così da consentire l’esecuzione tempestiva degli adempimenti conseguenti, in particolare l’iscrizione a ruolo a titolo provvisorio o definitivo e i rimborsi. L’obiettivo è evitare giudizi di ottemperanza, esecuzioni forzate e ulteriori aggravamenti, comprese le spese di giudizio.

Per le decisioni sfavorevoli, anche solo in parte, la qualità della gestione si realizza mediante un esame rapido e puntuale, finalizzato a valutare se impugnare o procedere ad acquiescenza. Gli atti di acquiescenza devono essere sinteticamente motivati, protocollati, datati e sottoscritti dal Direttore della Direzione provinciale, dell’Ufficio locale o da un suo delegato. Per il ricorso per cassazione resta fermo che l’invio all’Avvocatura generale dello Stato spetta esclusivamente alla Direzione regionale.

Obiettivi di budget per il 2010

La circolare riepiloga gli obiettivi di produzione assegnati per il 2010 in materia di contenzioso tributario:

• partecipazione alle udienze pubbliche in CTP e CTR, al netto dei casi di rinvio, cessazione della materia del contendere o altre estinzioni del giudizio, per controversie di valore pari o superiore a 5.000 euro: 98%;
• costituzioni in giudizio in CTP sui ricorsi notificati dal 1° novembre 2009 al 31 ottobre 2010: 98%;
• indice di vittoria numerico, riferito alle pronunce favorevoli, in tutto o in parte, all’Agenzia: obiettivi assegnati alle singole Direzioni regionali;
• indice di vittoria per valore, riferito all’importo deciso a favore dell’Agenzia: obiettivi assegnati alle singole Direzioni regionali.

Indicatori di azione e termini di gestione

Accanto agli obiettivi di budget, la circolare impone il monitoraggio di ulteriori indicatori di azione, che servono a verificare la corretta esecuzione degli adempimenti connessi al contenzioso. Tra questi figurano:

• costituzioni in giudizio in CTR sui ricorsi notificati dal 1° novembre 2009 al 31 ottobre 2010: 98%;
• costituzioni tempestive in CTP e CTR: 95%;
• partecipazione alle udienze in CTC, al netto dei casi di estinzione o rinvio: 60%, a decorrere dalle udienze successive al 30 giugno 2010;
• invio delle richieste di ricorso per cassazione all’Avvocatura generale dello Stato nei termini del protocollo d’intesa: 98%;
• invio delle relazioni per il controricorso in cassazione e per l’eventuale ricorso incidentale entro 20 giorni dalla prima notifica del ricorso per cassazione: 98%;
• acquisizione nel sistema informativo dei ricorsi in CTP e CTR entro 30 giorni dalla notifica, o entro 15 giorni per i ricorsi per cassazione proposti dal contribuente: 99%;
• acquisizione delle decisioni di CTP, CTR e CTC entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione del dispositivo, o entro 20 giorni per i decreti ex art. 27 del D.Lgs. n. 546 del 1992: 99%;
• acquisizione nel sistema informativo della data e del numero di protocollo degli atti di acquiescenza relativi a sentenze totalmente o parzialmente sfavorevoli all’Agenzia entro 30 giorni dalla protocollazione: 99%;
• esecuzione entro 120 giorni dell’iscrizione a ruolo conseguente ad avvisi di accertamento per imposte dirette e IVA oggetto di giudizio davanti a CTP e CTR: 93%.

Per quest’ultimo indicatore la circolare precisa che il termine di 120 giorni decorre, a seconda dei casi, dalla notifica del ricorso del contribuente, dal ricevimento della comunicazione del decreto di inammissibilità o del dispositivo della sentenza, ovvero dal passaggio in giudicato della pronuncia.

Progetto "Qualità del contenzioso tributario"

Viene confermata la prosecuzione del progetto "Qualità del contenzioso tributario", avviato il 1° aprile 2008, con l’obiettivo di aumentare gli esiti favorevoli delle controversie di maggior valore economico. Il ruolo della Direzione regionale consiste nel migliorare l’azione difensiva degli uffici attraverso un controllo mirato e preventivo sulla correttezza e tempestività degli adempimenti processuali e sulla qualità degli atti difensivi, su un campione significativo di controversie.

Controllo, monitoraggio e flussi informativi

Le Direzioni regionali devono svolgere un’attività di monitoraggio adeguata e mirata sullo stato di avanzamento degli obiettivi e sulla correttezza ed efficacia degli adempimenti delle strutture territoriali. Se emergono criticità nel corso dell’anno, occorre analizzarne le cause e adottare le opportune misure correttive.

In tale ambito va posta particolare attenzione:

• all’uso della scheda di valutazione del rating di sostenibilità della controversia e dell’appello;
• alla diffusione di contenziosi seriali o di particolare rilevanza economica o giuridica e ai relativi esiti, anche tramite la funzionalità della "questione controversa";
• all’utilizzo degli strumenti deflattivi del contenzioso pendente;
• al monitoraggio dell’indice di vittoria numerico e per valore delle pronunce non definitive;
• agli indici di impugnazione e alle acquiescenze;
• alla sistematicità e tempestività dell’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali;
• ai giudizi di ottemperanza, per verificare i motivi dell’eventuale mancata esecuzione;
• alle condanne alle spese di giudizio;
• alla completezza e corrispondenza dei dati inseriti nel sistema informativo rispetto allo stato reale del processo.

Le comunicazioni delle Direzioni regionali relative alla circolare devono essere trasmesse esclusivamente via posta elettronica all’indirizzo indicato. Le direttive restano valide anche oltre l’anno 2010, fino a eventuale modifica o sostituzione, e le Direzioni regionali devono vigilare affinché le istruzioni siano puntualmente osservate dalle strutture dipendenti.