Sentenza n. 11027/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., il provvedimento con cui l’Ufficio Centrale per il Referendum ha respinto l’istanza del 30 marzo 2026 diretta a ottenere copia delle istanze referendarie, dei relativi allegati, dei certificati elettorali dei firmatari e di ogni atto presupposto, conseguente o connesso al procedimento referendario. Ha dedotto la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso, l’erronea qualificazione degli atti come riconducibili ad attività giurisdizionale, la natura amministrativa dell’attività dell’Ufficio Centrale, la violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento e l’omessa considerazione di un accesso parziale. Ha inoltre sollecitato la rimessione alla Corte costituzionale della questione relativa all’ordinanza dell’Ufficio Centrale del 6 febbraio 2026, ritenuta lesiva della certezza del diritto, della stabilità delle fasi procedimentali, della libertà e consapevolezza del voto e della trasparenza delle procedure referendarie.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso radicalmente inammissibile. In primo luogo, ha ritenuto che difettasse il presupposto oggettivo e soggettivo dell’accesso documentale: l’Ufficio Centrale per il Referendum ha natura soggettivamente giurisdizionale, in quanto incardinato presso la Corte di Cassazione e composto da magistrati, mentre gli atti richiesti, pur non costituendo propriamente atti giurisdizionali, sono funzionali al procedimento referendario e al processo di revisione costituzionale, non all’esercizio di un potere amministrativo di cura concreta di interessi pubblici. Essi non sono pertanto documenti amministrativi ostensibili ai sensi della l. 241/1990. In secondo luogo, il Collegio ha escluso l’interesse diretto, concreto e attuale del ricorrente, poiché la disciplina referendaria non attribuisce a elettori o rappresentanti di lista una posizione giuridicamente tutelata rispetto agli atti dell’Ufficio Centrale, né consente loro di contestare tali determinazioni mediante ordinari strumenti giurisdizionali. La tutela dei soggetti cui la disciplina referendaria attribuisce specifiche funzioni è assicurata, ove ne ricorrano i presupposti, mediante conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato davanti alla Corte costituzionale. È stata inoltre ritenuta inammissibile e comunque irrilevante la questione di legittimità costituzionale, perché diretta contro un’ordinanza dell’Ufficio Centrale, priva di natura legislativa o di atto avente forza di legge; l’assenza di ordinaria impugnabilità non determina una zona franca, essendo esperibile il conflitto di attribuzione. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito applicabile alle controversie in materia di accesso ai documenti amministrativi.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 73 c.p.a.

  Il possibile esito di inammissibilità è stato previamente segnalato alle parti in camera di consiglio.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  interesse “diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”

  L’accesso documentale presuppone un interesse qualificato, concreto e attuale, collegato ai documenti richiesti.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo opera soltanto rispetto a documenti amministrativi e in presenza di una posizione giuridica tutelabile.

• art. 21, comma 1, lett. c), l. 241/1990

  ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale

  La nozione di documento amministrativo richiede che l’atto sia detenuto da un soggetto rientrante nel perimetro della pubblica amministrazione e concerna un’attività di pubblico interesse; tali presupposti non ricorrono per gli atti dell’Ufficio Centrale riferiti al procedimento referendario costituzionale.

• art. 12, comma 2, l. 352/1970

  L’attività dell’Ufficio Centrale per il Referendum è ricondotta a una verifica giuridica vincolata di conformità delle richieste referendarie alla disciplina costituzionale e legislativa.

• art. 13 l. 352/1970

  Prevede l’adozione e la notificazione delle decisioni dell’Ufficio Centrale nelle forme proprie del procedimento referendario.

• art. 138 Cost.

  Gli atti dell’Ufficio Centrale sono funzionali alla verifica delle richieste referendarie nell’ambito del procedimento di revisione costituzionale.

• artt. 101, 104, 105, 107 e 108 Cost.

  Sono richiamati quali fondamento della posizione di indipendenza dell’Ufficio Centrale, composto da magistrati e incardinato presso la Corte di Cassazione.

• art. 1 l. cost. n. 1/1948

  È richiamato per il riconoscimento dell’Ufficio Centrale come giudice ai fini della proposizione della questione di legittimità costituzionale.

• art. 23 l. 87/1953

  È richiamato in relazione alla possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale nel procedimento dell’Ufficio Centrale.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale ai sensi della l. 241/1990 presuppone che i documenti richiesti siano documenti amministrativi, ossia atti detenuti da un soggetto rientrante nel perimetro soggettivo della pubblica amministrazione e concernenti un’attività di pubblico interesse esercitata mediante poteri amministrativi.
• Gli atti dell’Ufficio Centrale per il Referendum presso la Corte di Cassazione, pur adottati nell’ambito di un procedimento formalizzato e con modalità assimilabili a quelle giurisdizionali, non sono atti amministrativi ostensibili ai sensi della l. 241/1990, perché l’Ufficio svolge funzioni neutrali di garanzia e controllo connesse al procedimento referendario e al processo di revisione costituzionale, non funzioni amministrative di cura concreta di interessi pubblici.
• L’interesse all’accesso deve essere diretto, concreto e attuale e corrispondere a una situazione giuridicamente tutelata collegata ai documenti richiesti; non è sufficiente l’interesse generale dell’elettore o del rappresentante di lista a verificare la legalità del procedimento referendario quando l’ordinamento non attribuisce a tali soggetti una posizione direttamente tutelabile rispetto agli atti dell’Ufficio Centrale.
• L’accesso difensivo non può essere utilizzato per acquisire documenti relativi a un procedimento rispetto al quale il richiedente non dispone di una posizione giuridica tutelabile né di strumenti ordinari di impugnazione, poiché l’art. 24, comma 7, l. 241/1990 presuppone comunque l’esistenza di documenti amministrativi e di un interesse giuridico concreto.
• La questione di legittimità costituzionale è inammissibile quando viene rivolta direttamente contro un’ordinanza dell’Ufficio Centrale per il Referendum, anziché contro una legge o un atto avente forza di legge; l’assenza di impugnazione ordinaria non determina una zona franca, poiché la tutela delle attribuzioni costituzionali può essere assicurata mediante conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.

Come è indicizzato