Sentenza n. 1501/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, classificatasi seconda con 91,43 punti rispetto ai 92,55 dell’aggiudicataria, ha impugnato l’aggiudicazione, gli atti di gara e, in via subordinata, la lex specialis, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia dell’eventuale contratto e il subentro. Ha dedotto: 1) l’illegittima commistione tra requisiti soggettivi dell’impresa e criteri oggettivi di valutazione dell’offerta tecnica, in violazione degli artt. 1, 3 e 108 del d.lgs. 36/2023, dei principi di concorrenza e di tutela delle PMI, nonché per difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e sviamento; in particolare, ha contestato il peso preponderante attribuito a numero di centrali operative, mezzi di pattuglia, consistenza e anzianità del personale, certificazioni e frequenze radio; 2) l’erronea attribuzione dei punteggi all’aggiudicataria per i sub-criteri relativi alle centrali operative e al personale, sostenendo che la commissione avrebbe travisato il contenuto dell’offerta e dovuto considerare il personale effettivamente impiegabile nella provincia di Catania; 3) l’assenza della verifica di congruità dell’offerta aggiudicataria ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023; 4) con motivi aggiunti, l’illegittima riparametrazione dei punteggi dell’offerta tecnica, non prevista dalla lex specialis. La resistente e la controinteressata hanno eccepito tardività e inammissibilità delle censure sulla lex specialis, difetto di interesse, insindacabilità delle valutazioni tecniche e infondatezza nel merito.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione, con annullamento della lex specialis. Il ricorso introduttivo è stato ritenuto tempestivo, poiché il termine è decorso dalla conoscenza dell’offerta tecnica e del verbale contenente l’attribuzione dei punteggi. È stata respinta l’eccezione di tardività relativa ai criteri di valutazione, poiché tali clausole non impedivano la partecipazione e, non essendo immediatamente escludenti, potevano essere contestate insieme all’aggiudicazione. Sono stati ritenuti tempestivi anche i motivi aggiunti, proposti dopo l’ostensione del verbale di attribuzione dei punteggi. Il motivo sulla riparametrazione è stato accolto: tale tecnica, facoltativa e discrezionale, deve essere prevista espressamente e motivatamente dalla lex specialis; nel caso concreto bando e capitolato non la prevedevano. Tuttavia, la censura non consentiva di superare la prova di resistenza, poiché la ricorrente sarebbe rimasta seconda classificata. Sono state respinte le contestazioni sull’attribuzione dei punteggi relativi alle centrali operative e al personale, trattandosi di valutazioni riconducibili alla discrezionalità tecnica della commissione e non risultando manifesta illogicità. È stato respinto anche il motivo sull’omessa verifica di anomalia: l’art. 110 del d.lgs. 36/2023 impone la verifica quando l’offerta appaia, sulla base di elementi specifici, anormalmente bassa, ma non stabilisce una soglia automatica per le gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; nel caso concreto non emergevano elementi specifici di incongruità né un obbligo generalizzato di verifica. È stato invece accolto il motivo relativo alla struttura della lex specialis. Il giudice ha ritenuto manifestamente illogici e sproporzionati, rispetto al concreto oggetto dell’appalto, i sub-criteri relativi al numero di centrali operative, al numero di mezzi di pattuglia e alla quantità complessiva di personale, non direttamente collegati alla qualità dell’offerta per un servizio limitato territorialmente e caratterizzato dall’impiego massimo di 15 unità. Il peso complessivo dei criteri soggettivi, pari a 50 punti su 70 dell’offerta tecnica, è risultato sproporzionato e determinante per l’aggiudicazione. Non è stata disposta l’aggiudicazione alla ricorrente né il ricalcolo dei punteggi, perché ciò avrebbe comportato una manipolazione della lex specialis e una sostituzione del giudice alla stazione appaltante, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Le spese sono state compensate; il contributo unificato è stato posto a carico dell’amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  I documenti di gara stabiliscono i criteri di aggiudicazione dell’offerta, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto. In particolare, l’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è valutata sulla base di criteri oggettivi, di impatto economico, sociale e ambientale, connessi all’oggetto dell’appalto.

  I criteri dell’offerta economicamente più vantaggiosa devono essere pertinenti all’oggetto del contratto, valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta e garantire un confronto concorrenziale effettivo. Sono ammissibili elementi soggettivi solo se funzionali a illuminare la qualità della specifica offerta e se non assumono peso sproporzionato o preponderante.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa.

  Nelle gare con offerta economicamente più vantaggiosa non opera una soglia automatica generalizzata che imponga sempre la verifica di anomalia; la verifica è necessaria quando elementi specifici facciano apparire l’offerta anormalmente bassa. La scelta di procedere o meno alla verifica facoltativa è discrezionale e sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o errore decisivo.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il testo della disposizione non è riportato integralmente nel provvedimento.

  Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri non ancora esercitati. Pertanto, una volta annullata la lex specialis, non può espungere selettivamente i criteri illegittimi, ricalcolare i punteggi e disporre direttamente l’aggiudicazione.

• art. 120 c.p.a.

  Il testo della disposizione non è riportato nel provvedimento.

  Richiamato quale disciplina processuale del contenzioso in materia di appalti pubblici.

• art. 124 c.p.a.

  Il testo della disposizione non è riportato nel provvedimento.

  Richiamato dalla ricorrente per la domanda di subentro nel contratto eventualmente stipulato.

• art. 15 del capitolato di gara

  L’AMTS procederà all’aggiudicazione anche in presenza di una sola offerta valida, sempre che sia ritenuta congrua e conveniente ai sensi dell’art. 110, del Codice.

  La clausola non introduce un obbligo generalizzato di verifica dell’anomalia, ma rinvia ai presupposti dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023.

• art. 82 direttiva 2014/25/UE

  Il testo della disposizione non è riportato nel provvedimento.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della necessità di collegare i criteri di aggiudicazione all’oggetto dell’appalto e alla qualità dell’offerta.

Massime di principio

• Nelle gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la stazione appaltante può valorizzare elementi soggettivi dell’operatore economico soltanto quando essi siano pertinenti all’oggetto dell’appalto, direttamente funzionali a dimostrare la qualità e l’affidabilità della specifica offerta e non assumano un peso sproporzionato o preponderante rispetto agli elementi oggettivi e qualitativi della proposta.
• La legittimità dei criteri soggettivi deve essere valutata in concreto, avuto riguardo alle caratteristiche del servizio da affidare: criteri relativi alla consistenza complessiva dell’organizzazione dell’impresa sono illegittimi quando non consentano di apprezzare la qualità della prestazione specificamente offerta o risultino manifestamente sproporzionati rispetto alla dimensione e alle modalità esecutive dell’appalto.
• La riparametrazione dei punteggi nelle gare con offerta economicamente più vantaggiosa è una tecnica facoltativa e discrezionale che può essere applicata solo se prevista espressamente e motivatamente dalla lex specialis; la sua applicazione non prevista viola la trasparenza della procedura.
• L’art. 110 del d.lgs. 36/2023 non impone, nelle gare da aggiudicare con l’offerta economicamente più vantaggiosa, una verifica automatica dell’anomalia sulla base di una soglia di punteggio; la verifica è obbligatoria quando elementi specifici fanno apparire l’offerta anormalmente bassa, mentre negli altri casi la decisione di procedere è discrezionale e sindacabile solo per manifesta illogicità o irragionevolezza.
• Quando la lex specialis è illegittima per criteri di valutazione sproporzionati o illogici, il giudice amministrativo deve limitarsi ad annullarla e non può sostituirsi alla stazione appaltante espungendo i criteri, ricalcolando i punteggi o disponendo direttamente l’aggiudicazione, perché ciò implicherebbe l’esercizio di poteri amministrativi non ancora esercitati.

Come è indicizzato