Sentenza n. 1218/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nella procedura aperta per l'affidamento triennale del servizio di trasporto di persone con disabilità grave e non deambulanti, ha impugnato l'esclusione disposta dal Comune all'esito della verifica di anomalia. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 110 d.lgs. 36/2023, del principio del risultato, della lex specialis e dei principi di fiducia e buona fede, sostenendo che la verifica dovesse svolgersi in un'unica fase e che le quattro richieste di chiarimenti formulate dal RUP fossero illegittime, sintomatiche di sviamento e di una valutazione parcellizzata dell'offerta. Con il secondo motivo ha contestato la valutazione di inidoneità dell'offerta tecnica, sostenendo che la disponibilità di almeno 22 automezzi, incrementabili a 25, fosse sufficiente a trasportare i 120 utenti giornalieri e che il capitolato non imponesse il trasporto contemporaneo di tutti gli utenti nella fascia 7:00-10:00. Con il terzo motivo ha censurato la valutazione relativa al costo della manodopera, rilevando che l'importo indicato coincideva con quello stimato dalla stazione appaltante. Con il quarto motivo ha contestato l'inclusione dei canoni di leasing tra i costi dell'appalto, deducendo che tale voce non fosse richiesta dal disciplinare né dal modello di offerta e che fosse stata esplicitata soltanto in sede di chiarimenti. La terza classificata è intervenuta ad opponendum, prospettando l'interesse al mantenimento dell'esclusione della prima classificata e alla possibile progressione in graduatoria in caso di esclusione anche della seconda.

La decisione

Il TAR ha anzitutto ritenuto ammissibile l'intervento ad opponendum della terza classificata. L'interventore può vantare anche un interesse di mero fatto, dipendente da quello azionato in via principale o collegato al mantenimento degli atti impugnati, quando dalla reiezione del ricorso possa derivargli un vantaggio indiretto e riflesso. Nel caso concreto, l'interesse consisteva nella possibilità di beneficiare dello scorrimento della graduatoria qualora fosse stata esclusa anche la seconda classificata. L'intervento non ha ampliato il thema decidendum, poiché le argomentazioni svolte sviluppavano le motivazioni già poste dal RUP a fondamento dell'esclusione e non introducevano censure aventi sostanza di ricorso incidentale o eccezioni in senso tecnico. Nel merito, il primo motivo è stato respinto. L'art. 110 d.lgs. 36/2023 non impone una verifica rigidamente monofasica né vieta la reiterazione delle richieste di chiarimenti: quando le prime giustificazioni non consentano di sciogliere i dubbi sull'attendibilità dell'offerta, la stazione appaltante può e, se necessario, deve instaurare ulteriori passaggi di contraddittorio. Il principio del risultato non coincide con la sola rapidità dell'affidamento, ma richiede il miglior rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza. Nel caso concreto, le prime giustificazioni erano aggregate e non dettagliavano adeguatamente le singole voci di costo; le successive richieste erano quindi funzionali all'approfondimento dell'organizzazione del servizio, dei costi del personale e della gestione dei mezzi. Anche il secondo motivo è stato respinto. Il capitolato richiedeva la disponibilità contemporanea di almeno 22 mezzi nella fascia di massima fruizione, tra le 7:00 e le 10:00, per utenti con orari di destinazione fissi e non differibili. Considerando la presenza degli accompagnatori, i posti non utilizzabili accanto all'autista, la percentuale di utenti in carrozzina e l'eventuale presenza di accompagnatori personali, la flotta proposta, anche nella consistenza massima di 25 mezzi, offriva una capacità contemporanea di circa 71 posti, inferiore ai 128 utenti con destinazioni a orario fisso individuati negli atti di gara. La valutazione del RUP è stata pertanto ritenuta logica e adeguatamente istruita. Il terzo motivo è stato respinto perché la coincidenza del costo complessivo della manodopera con la stima della stazione appaltante non dimostrava la sostenibilità dell'offerta. La concorrente applicava un diverso CCNL e aveva fornito chiarimenti incoerenti sul numero degli operatori, sui costi orari e sull'incidenza di ferie, permessi, malattia, infortuni e lavoro straordinario. Il RUP poteva quindi ritenere che le giustificazioni fossero state rimodulate progressivamente per far quadrare i conti, anziché dimostrare la serietà dell'offerta originaria. Il quarto motivo è stato respinto. I canoni di leasing dei mezzi rientrano nei costi organizzativi e gestionali che il disciplinare imponeva di considerare nel prezzo complessivo. In ogni caso, il RUP poteva richiederne la specificazione nel subprocedimento di verifica dell'anomalia e considerarli nella valutazione complessiva della sostenibilità. La mancata inclusione della voce determinava una differenza di circa 782.271,90 euro rispetto all'offerta, superiore anche all'utile dichiarato, sicché l'offerta risultava comunque non remunerativa. Il ricorso è stato integralmente respinto, con compensazione delle spese di lite.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  La procedura è stata indetta come procedura aperta ai sensi della disposizione.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  In caso di superamento della soglia di anomalia, la stazione appaltante instaura un contraddittorio procedimentale con il concorrente, richiedendo per iscritto la presentazione di spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti entro un termine congruo e ragionevole, comunque non superiore a 15 giorni.

  La disposizione non vieta ulteriori richieste di chiarimenti dopo le prime giustificazioni quando permangano dubbi sull'attendibilità dell'offerta; il contraddittorio deve essere effettivo e completo.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato costituisce criterio prioritario per l'esercizio del potere discrezionale.

  Il principio del risultato impone non solo tempestività, ma anche il perseguimento del miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo nel rispetto di legalità, trasparenza e concorrenza.

• art. 26.3 del disciplinare di gara

  Il RUP, esaminate le spiegazioni fornite dall’offerente, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l’anomalia, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine perentorio per il riscontro.

  La lex specialis autorizza la prosecuzione del contraddittorio mediante ulteriori chiarimenti quando le spiegazioni iniziali non siano sufficienti.

• art. 23 del disciplinare di gara

  I concorrenti dovranno integrare la scheda di offerta economica articolando il prezzo offerto [...] costi organizzativi e gestionali dettagliati per natura.

  I costi organizzativi e gestionali, inclusi i canoni di leasing dei mezzi necessari al servizio, devono essere compresi nel prezzo complessivo offerto.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo stato e il grado in cui il giudizio si trova.

  È ammissibile l'intervento adesivo-dipendente di chi abbia anche un interesse di mero fatto, dipendente o accessorio rispetto a quello azionato, purché l'intervento non introduca nuove domande o censure autonome.

• art. 69, par. 3, direttiva 2014/24/UE

  L’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente. Essa può respingere l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello dei prezzi o di costi proposti.

  La verifica dell'anomalia richiede consultazione dell'offerente e consente il rigetto soltanto quando le spiegazioni non giustifichino sufficientemente il livello dei prezzi o dei costi.

Massime di principio

• Nella verifica dell'anomalia dell'offerta disciplinata dall'art. 110 d.lgs. 36/2023, la struttura non rigidamente trifasica del subprocedimento non impedisce alla stazione appaltante di formulare ulteriori richieste di chiarimenti dopo le prime giustificazioni, quando permangano dubbi sull'attendibilità, serietà, sostenibilità o realizzabilità dell'offerta. Il contraddittorio deve essere effettivo e completo, mentre il principio del risultato non può essere ridotto alla sola rapidità dell'aggiudicazione.
• La stazione appaltante può escludere un'offerta anomala sulla base di una valutazione complessiva dell'organizzazione del servizio e della capacità tecnica ed economica di eseguirlo, considerando anche la necessità di assicurare contemporaneamente le prestazioni nella fascia oraria di massima domanda, quando gli utenti abbiano destinazioni e orari non differibili.
• La coincidenza del costo complessivo della manodopera indicato dal concorrente con la stima della stazione appaltante non dimostra, di per sé, la sostenibilità dell'offerta. Quando il concorrente applica un diverso contratto collettivo o prospetta un'organizzazione diversa, deve fornire giustificazioni coerenti e verificabili sui minimi salariali, sul numero degli addetti, sui costi orari e sui fattori di assenteismo; non sono ammesse rimodulazioni prive di adeguata spiegazione effettuate soltanto per far quadrare i conti.
• Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia, le voci di costo possono essere chiarite o rettificate solo mantenendo ferma l'offerta economica e in presenza di errori originari comprovati, sopravvenienze o altre plausibili ragioni; non è consentito rimodulare liberamente i costi per superare le contestazioni della stazione appaltante e alterare ex post la struttura economica dell'offerta.
• I costi di leasing dei mezzi necessari all'esecuzione del servizio rientrano nei costi organizzativi e gestionali che devono essere considerati nel prezzo complessivo quando la lex specialis impone l'inclusione di tutti gli oneri necessari alla corretta esecuzione dell'appalto. La stazione appaltante può comunque richiederne la specificazione nella verifica di anomalia e tenerne conto per valutare la remuneratività complessiva dell'offerta.
• L'intervento ad opponendum è ammissibile quando il terzo, anche senza essere titolare di una posizione di controinteresse qualificato, vanti un interesse di mero fatto al mantenimento dell'atto impugnato e possa ricavare dalla reiezione del ricorso un vantaggio indiretto e riflesso. L'interventore non può introdurre domande autonome, censure sostanzialmente incidentali o eccezioni tecniche non rilevabili d'ufficio, ma può svolgere mere difese e sviluppare le motivazioni già contenute nell'atto impugnato.

Come è indicizzato