Sentenza n. 327/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, persona invalida civile al 100% e sottoposta ad amministrazione di sostegno, era stata inserita in una struttura socio-sanitaria residenziale, con retta annuale per il 2024 pari a euro 43.920,00. Il Comune aveva determinato in euro 30.512,00 il proprio contributo, ponendo in capo all’utente una quota di euro 13.408,00, nonostante un ISEE pari a euro 3.502,53. Il primo motivo deduceva violazione della legge n. 328/2000, del d.P.C.M. n. 159/2013, della normativa regionale e dei livelli essenziali delle prestazioni, nonché nullità ed eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e motivazione inesistente o contraddittoria, per avere il Comune determinato la compartecipazione in misura sproporzionata rispetto all’ISEE, applicando il regolamento dei servizi sociali dell’Ambito territoriale. Il secondo motivo deduceva incompetenza e violazione di legge, sostenendo che il regolamento d’ambito non fosse vincolante in assenza di recepimento da parte del Comune e che l’Assemblea dei sindaci avesse competenze meramente programmatorie. Il terzo motivo deduceva violazione della disciplina sui servizi socio-sanitari e sui LEA, difetto di istruttoria, irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, sviamento e disparità di trattamento, per non avere il Comune verificato la natura sanitaria, sociale o socio-sanitaria delle prestazioni concretamente erogate, il corretto riparto degli oneri tra servizio sanitario regionale e assistenza sociale e la necessità di una presa in carico personalizzata. Il Comune eccepiva inoltre la genericità dei primi due motivi e la mancata impugnazione di una successiva nota dell’ATS relativa all’assenza di contratto tra struttura e ATS.

La decisione

Il TAR ha estromesso dal giudizio l’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito Distrettuale Cremasco, poiché la notificazione era stata indirizzata al Comune di Crema, soggetto distinto e mero capofila dell’Ambito, anziché all’organismo effettivamente competente. Ha respinto le eccezioni di inammissibilità dei motivi, ritenendo sufficientemente specifiche le censure relative all’applicazione del regolamento e non necessaria l’impugnazione della successiva nota dell’ATS, non rivolta alla ricorrente e relativa ai rapporti tra Comune e ATS. Il secondo motivo è stato respinto: sebbene il regolamento d’ambito non sia automaticamente vincolante per i comuni aderenti, il Comune lo aveva recepito con una propria deliberazione consiliare. Sono stati invece accolti il primo e il terzo motivo. Il Comune non aveva svolto un’adeguata istruttoria, in contraddittorio con ATS, la ricorrente e il gestore, per qualificare i trattamenti concretamente erogati e ricondurli alle categorie previste dall’art. 34 del d.P.C.M. 12 gennaio 2017, né per determinare la quota di competenza del servizio sanitario regionale e verificare l’esistenza di una convenzione tra struttura accreditata e ATS. Il TAR ha inoltre escluso che l’assenza di convenzione potesse essere posta a fondamento del rigetto tramite memoria difensiva, trattandosi di integrazione postuma della motivazione. È stata ritenuta illegittima anche la compartecipazione di euro 13.408,00, superiore di oltre tre volte all’ISEE della ricorrente: il Comune non può derogare alla disciplina statale sull’ISEE né imporre un onere incongruo e non sostenibile. È stata annullata anche la deliberazione consiliare comunale nella parte in cui recepiva l’art. 8 del regolamento d’ambito, mentre il regolamento stesso non è stato annullato per la mancata corretta evocazione dell’Ambito. In sede di riedizione del potere, il Comune dovrà qualificare la prestazione, determinare la quota sanitaria, verificare la convenzione con ATS e, se essa sussiste, anticipare la quota sanitaria con eventuale rivalsa verso la Regione, calcolare la quota dell’utente sulla parte residua in base all’ISEE e sostenere la parte ulteriore. Se la convenzione non sussiste, dovrà farsi carico della quota sociale, ripartendola con l’utente nel rispetto della disciplina ISEE. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 3.000,00 per spese di lite, mentre le spese sono state compensate nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 6, comma 4, l. 328/2000

  Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica.

  Il comune di residenza anteriore al ricovero è tenuto a farsi carico dell’eventuale integrazione economica per il ricovero stabile in struttura residenziale.

• art. 25 l. 328/2000

  Ai fini dell’accesso ai servizi disciplinati dalla presente legge, la verifica della condizione economica del richiedente è effettuata secondo le disposizioni previste dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, come modificato dal decreto legislativo 3 maggio 2000, n. 130.

  Il riferimento ai criteri economici deve oggi intendersi adeguato alla disciplina dell’ISEE introdotta dal d.P.C.M. n. 159/2013.

• art. 2 d.P.C.M. 159/2013

  La determinazione e l’applicazione dell’indicatore ai fini dell’accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni.

  L’ISEE costituisce parametro essenziale per definire la compartecipazione alle prestazioni sociali agevolate; gli enti non possono introdurre meccanismi che ne svuotino surrettiziamente la funzione.

• art. 3-septies d.lgs. 502/1992

  Le prestazioni socio-sanitarie sono tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale.

  La qualificazione della prestazione socio-sanitaria e del grado di integrazione sanitaria è necessaria per individuare il soggetto pubblico tenuto al finanziamento.

• art. 3 d.P.C.M. 14 febbraio 2001

  La disposizione distingue tra prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, prestazioni sociali a rilevanza sanitaria e prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria, con conseguente diversa imputazione delle competenze e degli oneri.

• allegato al d.P.C.M. 14 febbraio 2001

  Per l’assistenza residenziale e semiresidenziale ai disabili gravi prevede, in relazione alla tipologia del servizio, quote di finanziamento sanitario pari al 70% o al 40%, salva la compartecipazione dell’utente prevista dalla disciplina regionale e comunale.

• art. 34 d.P.C.M. 12 gennaio 2017

  Distingue i trattamenti riabilitativi intensivi, estensivi e socio-riabilitativi per persone con disabilità e stabilisce, per i trattamenti socio-riabilitativi, una quota sanitaria del 70% per l’elevato impegno assistenziale e del 40% per il moderato impegno assistenziale.

• art. 8 l.r. Lombardia 3/2008

  La compartecipazione riguarda la parte non a carico del fondo sanitario regionale e deve essere stabilita nel rispetto della disciplina statale sull’ISEE e dei criteri regionali.

• art. 21-octies l. 241/1990

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impone l’esame prioritario della questione di incompetenza quando il suo accoglimento determinerebbe l’assorbimento delle altre censure.

Massime di principio

• Nella determinazione della compartecipazione al costo di prestazioni socio-sanitarie residenziali, il Comune deve applicare la disciplina statale dell’ISEE e non può introdurre, direttamente o mediante il recepimento di regolamenti sovracomunali, criteri che rendano la quota posta a carico dell’utente sproporzionata rispetto alla sua capacità economica o svuotino la funzione dell’ISEE quale livello essenziale delle prestazioni.
• Prima di determinare la quota a carico dell’utente, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria concreta e personalizzata sulla natura dei trattamenti effettivamente erogati, qualificandoli secondo le categorie delle prestazioni sanitarie, sociali o socio-sanitarie e verificando il grado di integrazione sanitaria previsto dalla normativa sui LEA.
• Il Comune che prende in carico una persona con disabilità deve verificare la quota di competenza del servizio sanitario regionale e l’esistenza dell’accreditamento e della convenzione tra la struttura e l’ATS; ove tali presupposti sussistano, deve anticipare provvisoriamente la quota sanitaria, salva eventuale rivalsa verso la Regione, e calcolare la compartecipazione dell’utente soltanto sulla quota residua.
• L’assenza di accreditamento o di convenzione tra struttura e ATS, quando non risulti dai provvedimenti impugnati, non può essere introdotta per la prima volta nelle memorie difensive quale autonoma ragione del provvedimento, poiché ciò costituisce integrazione postuma della motivazione; l’amministrazione può tuttavia considerare tale circostanza nella riedizione del potere.
• Il regolamento adottato dall’Ambito distrettuale non vincola automaticamente i comuni aderenti in assenza di un atto comunale di recepimento; una volta recepito, tuttavia, la deliberazione comunale resta sindacabile e può essere annullata nella parte in cui recepisca disposizioni contrastanti con la disciplina statale sull’ISEE e con i principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Come è indicizzato