Sentenza n. 5773/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante aveva presentato nel 1986 una domanda di condono edilizio ai sensi della legge n. 47/1985 per opere realizzate in difformità dal titolo edilizio, consistenti nel mutamento di destinazione d’uso di un piano seminterrato, nell’ampliamento del piano terra e nella realizzazione di un corpo mansardato destinato ad abitazione. Nel corso del procedimento erano stati determinati oblazione, oneri concessori e indennità paesaggistica. La Soprintendenza, dopo la comunicazione dei motivi ostativi e l’esame delle osservazioni dell’interessato, aveva adottato un parere negativo, impugnato insieme al silenzio del Comune sulla conclusione del procedimento di condono. In primo grado l’interessato aveva sostenuto, tra l’altro, che il parere fosse tardivo perché reso oltre il termine di 45 giorni previsto dall’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e, quindi, non vincolante. In appello ha censurato la sentenza del TAR per violazione e falsa applicazione della disciplina sul condono edilizio e sulla tutela paesaggistica, omesso esame delle censure e dei documenti, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e illegittimo esercizio della discrezionalità tecnica. Ha inoltre sostenuto che la Soprintendenza non avesse adeguatamente considerato precedenti atti favorevoli del 1998 e del 2004, che si fosse consolidato un parere paesaggistico favorevole e che il parere negativo fosse stato adottato tardivamente. Con motivi aggiunti ha contestato anche l’omessa ostensione di documenti relativi alla precedente istruttoria paesaggistica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al termine per il parere della Soprintendenza, ha ritenuto applicabile la disciplina speciale dell’art. 32 della legge n. 47/1985, richiamata per i successivi condoni, secondo cui il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo deve essere reso entro 180 giorni dalla ricezione della richiesta. Il termine di 45 giorni dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 riguarda invece l’autorizzazione paesaggistica ordinaria e non il procedimento di condono. Non sussistevano pertanto i presupposti per considerare il parere tardivo e non vincolante, né per rimettere la questione all’Adunanza plenaria. Le censure relative al contenuto del parere sono state ritenute infondate. Il parere soprintendentizio aveva descritto in modo concreto e puntuale le opere realizzate, le differenze tra la domanda di condono e lo stato dei luoghi, l’incremento di volumetria e superficie, l’aumento dell’altezza del fronte, gli scavi, i terrazzamenti, le rampe e la mansarda, indicando il loro specifico impatto sulle visuali panoramiche e sul paesaggio tutelato. Il giudice ha ribadito che la valutazione paesaggistica riguarda l’incidenza dell’intervento sul paesaggio e non la verifica dello stato legittimo urbanistico-edilizio dell’immobile, essendo autonomi il titolo paesaggistico e quello edilizio. Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnico-valutativa della Soprintendenza resta limitato alla logicità, coerenza, completezza, correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo, limiti non superati nel caso concreto. È stata inoltre esclusa l’esistenza di un obbligo della Soprintendenza di formulare un dissenso costruttivo o di proporre modifiche progettuali idonee a rendere l’intervento assentibile. Il contraddittorio procedimentale era stato rispettato mediante la comunicazione dei motivi ostativi e la puntuale valutazione delle osservazioni dell’interessato. Quanto agli atti del 1998 e del 2004, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il procedimento originario fosse stato archiviato per mancato completamento dell’istruttoria e per la scadenza dell’autorizzazione, mentre la successiva istruttoria era stata interrotta da una richiesta di integrazioni mai riscontrata. Non si era quindi formato alcun provvedimento paesaggistico favorevole. L’art. 17-bis della legge n. 241/1990 non era applicabile ratione temporis, essendo stato introdotto nel 2015, successivamente ai fatti rilevanti. L’appellante è stato condannato al pagamento, in favore del Ministero della Cultura, di 4.000 euro per spese processuali, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 32 l. 47/1985

  il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso

  Nel procedimento di condono edilizio il parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo costituisce una condizione giuridica per il rilascio del titolo in sanatoria e deve essere reso entro 180 giorni dalla ricezione della richiesta.

• art. 39 l. 724/1994

  La disciplina dell’art. 32 della legge n. 47/1985 è richiamata per il secondo condono edilizio.

• art. 32, comma 43, l. 326/2003

  Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto

  Anche per il terzo condono il parere dell’autorità preposta al vincolo è necessario per il rilascio del titolo in sanatoria; il mancato parere entro 180 giorni configura silenzio-rifiuto impugnabile.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il termine di 45 giorni previsto per l’autorizzazione paesaggistica ordinaria non si applica al parere richiesto nell’ambito del procedimento speciale di condono edilizio.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi e la successiva valutazione delle osservazioni dell’interessato hanno assicurato il contraddittorio procedimentale.

• art. 17-bis l. 241/1990

  La disciplina del silenzio-assenso tra amministrazioni, introdotta dalla legge n. 124/2015, non è applicabile a fatti e procedimenti anteriori alla sua entrata in vigore; in ogni caso, la sua applicabilità alla sanatoria di un abuso edilizio è stata lasciata impregiudicata.

• art. 99 c.p.a.

  Non ricorrono i presupposti per la rimessione all’Adunanza plenaria quando non sussiste un effettivo contrasto giurisprudenziale sulla disciplina applicabile.

Massime di principio

• Nel procedimento di condono edilizio relativo a opere realizzate su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, il parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo è una condizione giuridica per il rilascio del titolo in sanatoria e deve essere reso entro il termine speciale di 180 giorni dalla ricezione della richiesta; non si applica il termine di 45 giorni previsto per l’autorizzazione paesaggistica ordinaria.
• Il parere paesaggistico negativo nell’ambito di un condono deve contenere una valutazione concreta e puntuale dell’interazione tra le opere oggetto di sanatoria e i valori paesaggistici del contesto, indicando gli specifici elementi di impatto dell’intervento; sono illegittime le motivazioni meramente generiche o stereotipate.
• La valutazione paesaggistica riguarda esclusivamente l’incidenza dell’intervento sui valori paesaggistici e ambientali e non può essere utilizzata per accertare lo stato legittimo urbanistico-edilizio dell’immobile, poiché il titolo paesaggistico e il titolo edilizio hanno autonomia strutturale e funzionale.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione paesaggistica è limitato alla verifica della logicità, coerenza, completezza, correttezza del criterio tecnico e regolarità del procedimento applicativo, senza sostituzione del giudice all’amministrazione nelle opinabili valutazioni specialistiche.
• Nell’ambito del condono edilizio la Soprintendenza non è tenuta a formulare un dissenso costruttivo né a proporre modifiche progettuali idonee a rendere l’intervento compatibile con il paesaggio; è sufficiente che esprima una valutazione negativa adeguatamente motivata e assicuri il contraddittorio procedimentale.
• La mancata conclusione di una precedente istruttoria paesaggistica, determinata dal mancato riscontro a richieste di integrazione documentale o dalla scadenza dell’autorizzazione, impedisce di ritenere formato un provvedimento paesaggistico favorevole o un consolidamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento.

Come è indicizzato