Sentenza n. 4986/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’originario appaltatore aveva stipulato un contratto per lavori stradali, successivamente risolto dalla stazione appaltante per asserito grave ritardo. La risoluzione era stata contestata in un giudizio civile, nel quale l’appaltatore chiedeva anche il riconoscimento delle riserve e il risarcimento dei danni. Dopo la risoluzione, i lavori residui erano stati affidati mediante internalizzazione a una società in house. L’appaltatore aveva quindi chiesto di accedere a tutti gli atti relativi al nuovo affidamento, sostenendo che la documentazione fosse necessaria per verificare se al nuovo affidatario fossero state riconosciute condizioni tecniche, economiche o temporali più favorevoli e per utilizzarla nel giudizio civile pendente. La stazione appaltante aveva negato l’accesso ritenendo insufficiente la motivazione e non dimostrato il nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela difensiva. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello sono stati dedotti: erronea e restrittiva applicazione dei presupposti dell’accesso difensivo, violazione degli artt. 22 e 24 l. n. 241/1990 e dell’art. 53 d.lgs. n. 50/2016, travisamento, carenza istruttoria e illogicità; erronea valutazione dell’autonomia del nuovo rapporto contrattuale rispetto a quello originario; e, in via subordinata, erronea mancata conversione dell’istanza in accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 33/2013.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il diniego perché l’istanza non dimostrava adeguatamente la necessaria strumentalità dell’accesso rispetto alla situazione giuridica da tutelare. Il generico riferimento al giudizio civile pendente e a esigenze difensive non era sufficiente: l’istanza avrebbe dovuto indicare puntualmente e specificamente le finalità difensive perseguite, supportandole con idonea documentazione. Il nuovo affidamento è stato considerato distinto dal precedente contratto e dalle vicende oggetto del giudizio civile, sicché la mera consequenzialità temporale e funzionale non dimostrava la rilevanza dei documenti richiesti. Le specificazioni aggiunte nel ricorso non potevano sanare tardivamente l’insufficiente motivazione originaria. È stata inoltre esclusa la possibilità di convertire l’istanza in accesso civico generalizzato, poiché essa era stata formulata con espresso e inequivoco riferimento all’accesso documentale ex l. n. 241/1990. L’amministrazione può esaminare un’istanza generica anche alla luce dell’accesso civico generalizzato solo quando il richiedente non abbia scelto in modo esclusivo una specifica disciplina; tale conversione non è possibile quando l’istanza sia inequivocabilmente riferita all’accesso documentale e manchi l’interesse qualificato. L’appellante è stato condannato alle spese in favore della società appellata costituita, liquidate in euro 3.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• artt. 22 e 24 l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L’accesso difensivo richiede un interesse qualificato e la dimostrazione della strumentalità dei documenti richiesti rispetto alla tutela di una situazione giuridica; la richiesta deve essere specificamente e adeguatamente motivata.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L’accesso civico generalizzato non può essere utilizzato per convertire un’istanza inequivocabilmente formulata come accesso documentale quando manchi l’interesse qualificato richiesto dalla legge n. 241/1990.

• art. 53 d.lgs. 50/2016

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disposizione è richiamata tra i motivi d’appello in materia di accesso agli atti di gara, ma la decisione non sviluppa una specifica interpretazione della norma.

• art. 116 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Nel giudizio in materia di accesso il giudice amministrativo non può mutare il titolo dell’accesso definito dall’originaria istanza quando questa abbia fatto espresso riferimento alla disciplina dell’accesso documentale.

Massime di principio

• L’accesso difensivo richiede che il richiedente dimostri un nesso di strumentalità concreto tra i documenti richiesti e la tutela di una situazione giuridica, mediante un’istanza adeguatamente e diffusamente motivata, con indicazione puntuale delle finalità difensive e idonea documentazione di supporto.
• Il generico richiamo a un giudizio pendente o a esigenze probatorie e difensive non dimostra, da solo, la necessaria strumentalità dell’accesso difensivo; l’istanza non può avere carattere meramente esplorativo.
• Un nuovo contratto avente a oggetto lavori già affidati a un precedente appaltatore costituisce rapporto autonomo rispetto al contratto originario e alle sue vicende; la sua mera connessione funzionale o consequenziale non rende automaticamente ostensibili i relativi atti per la difesa in una controversia sul primo contratto.
• L’insufficiente motivazione dell’istanza di accesso non può essere integrata tardivamente nel corso del giudizio mediante nuove e più specifiche allegazioni.
• Quando l’istanza sia formulata in modo espresso e inequivocabile ai sensi della disciplina dell’accesso documentale, l’amministrazione e il giudice non possono convertirla o esaminarla d’ufficio come richiesta di accesso civico generalizzato; tale esame alternativo è possibile solo per istanze generiche o cumulative prive di una scelta esclusiva della disciplina applicabile.

Come è indicizzato