Sentenza n. 1389/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione, deducendo, con il primo motivo, la violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 e l’eccesso di potere per carenza e insufficienza di istruttoria, travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti e motivazione carente. Hanno sostenuto che il Comune aveva accertato l’esistenza di un titolo edilizio del 4 giugno 1924, ma, non avendone reperito copia né elaborati grafici, non poteva verificare la difformità delle opere rispetto a quanto autorizzato. Le planimetrie catastali del 1951 e il riferimento al numero dei vani sarebbero stati incerti e inidonei a dimostrare l’abusività delle opere. I ricorrenti hanno inoltre valorizzato il certificato di abitabilità del 23 dicembre 1924, l’istanza per il suo rilascio, fotografie storiche e una dichiarazione sostitutiva attestante la preesistenza delle opere. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 e ulteriori profili di carenza istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei presupposti, sostenendo che la norma consente di ricostruire lo stato legittimo anche mediante documentazione catastale, fotografica e altri elementi probatori quando del titolo edilizio esista un principio di prova ma l’originale non sia più reperibile. Il promissario acquirente dell’immobile è intervenuto ad opponendum, richiamando un autonomo giudizio civile relativo al recesso dal preliminare e alla restituzione del doppio della caparra; i ricorrenti ne hanno eccepito l’inammissibilità per difetto di interesse qualificato.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inammissibile l’intervento ad opponendum. L’interveniente, avendo già sciolto il preliminare e promosso un autonomo giudizio civile per la restituzione del doppio della caparra, non vantava una posizione giuridica collegata o dipendente da quella delle parti del giudizio amministrativo. La mera coincidenza della realtà fattuale o l’analogia delle questioni giuridiche non sono sufficienti, poiché i due giudizi avevano petitum e causa petendi distinti e l’esito del giudizio amministrativo non avrebbe prodotto effetti diretti o indiretti automatici sulla posizione contrattuale dell’interveniente. Nel merito, il primo motivo è stato accolto. Il Comune aveva confermato l’esistenza di un titolo edilizio del 1924, ma non ne aveva reperito copia né gli elaborati grafici; pertanto non aveva verificato in concreto la difformità delle opere rispetto al titolo. Il certificato di abitabilità del 1924 e la relativa istanza costituivano elementi concreti a sostegno della preesistenza dell’immobile, mentre le planimetrie catastali del 1951 presentavano profili di inattendibilità e non consentivano, da sole, di dimostrare interventi abusivi successivi. Le fotografie storiche del 1947 corroboravano la tesi dei ricorrenti e il confronto con le aerofotogrammetrie del 1943 e del 1945 non era idoneo a superarla, anche per la loro bassa risoluzione. L’ordinanza risultava quindi viziata per carenza di istruttoria e insufficiente accertamento della realizzazione delle opere in assenza o difformità dal titolo. È stato accolto anche il secondo motivo: l’art. 9-bis d.P.R. 380/2001 si applica anche quando esista un principio di prova di un titolo edilizio non più reperibile, potendo lo stato legittimo essere ricostruito mediante documenti, fotografie e altri elementi probatori. Il ricorso è stato definitivamente accolto e l’ordinanza impugnata è stata annullata. Il Comune e l’interveniente sono stati condannati, ciascuno, al pagamento di euro 2.000 oltre accessori in favore dei ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione presuppone l’accertamento della realizzazione delle opere in assenza o difformità dal permesso di costruire; tale presupposto non è dimostrato quando l’amministrazione non verifica il contenuto di un titolo edilizio esistente ma non reperito.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La disposizione si applica anche agli immobili per i quali esista un principio di prova di un titolo edilizio il cui originale o copia non sia più rintracciabile; lo stato legittimo può essere ricostruito mediante documenti, informazioni catastali, fotografie e altri elementi probatori.

• d.lgs. 42/2004, Parte Terza

  Il vincolo paesaggistico dell’immobile è indicato nel procedimento, ma la decisione si fonda sull’insufficiente accertamento della difformità edilizia e non sviluppa una autonoma valutazione della disciplina paesaggistica.

• art. 1385 c.c.

  La domanda civile dell’interveniente, diretta alla restituzione del doppio della caparra confirmatoria, appartiene a un giudizio autonomo e non determina un interesse qualificato all’intervento nel giudizio amministrativo.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere asseritamente abusive è illegittimo quando l’amministrazione accerta l’esistenza di un titolo edilizio, ma non ne reperisce copia o elaborati e, senza ricostruirne il contenuto, non dimostra la difformità delle opere rispetto a quanto autorizzato.
• Quando il titolo edilizio originario non è più reperibile, l’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 consente di ricostruire lo stato legittimo dell’immobile mediante un principio di prova del titolo e ulteriori elementi documentali, catastali, fotografici o comunque probatori, che l’amministrazione deve esaminare in modo effettivo e complessivo.
• Ai fini dell’adozione di un ordine di demolizione, la pubblica amministrazione deve compiere un’istruttoria idonea a dimostrare non solo la consistenza delle opere, ma anche la loro realizzazione in assenza o difformità dal titolo edilizio; il mero richiamo a dati catastali incerti o non coerenti non è sufficiente.
• Nel processo amministrativo, l’intervento ad adiuvandum o ad opponendum è ammissibile solo quando l’interveniente sia titolare di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella dedotta nel giudizio principale; la mera analogia delle questioni giuridiche o la comunanza della realtà fattuale non bastano, soprattutto quando il soggetto faccia valere la propria pretesa in un autonomo giudizio civile con diverso petitum e causa petendi.

Come è indicizzato