Sentenza n. 10572/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione della Regione Piemonte che individuava le aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015-2018 e quantificava la somma dovuta, oltre ai decreti ministeriali presupposti del 6 luglio 2022, relativo alla certificazione del superamento dei tetti di spesa, e del 6 ottobre 2022, relativo alle linee guida per l'adozione dei provvedimenti regionali. Ha dedotto plurimi vizi di legittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina del payback, lamentando la violazione dell'affidamento, dell'equilibrio economico dei contratti pubblici, della libertà di impresa, della concorrenza, della proprietà e dell'art. 53 Cost. Ha inoltre contestato la fissazione postuma dei tetti regionali, il mancato rispetto delle scansioni temporali previste dalla legge, l'incidenza retroattiva del meccanismo sui prezzi delle gare e l'asserita operatività in perdita delle forniture e dei bilanci societari. È stato chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e sono state prospettate ulteriori questioni di costituzionalità sull'art. 7 del d.l. n. 95 del 2025.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte contro i decreti ministeriali e gli ulteriori atti statali presupposti. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di contenimento della spesa sanitaria, non lesivo della libertà di impresa, della proprietà, dell'affidamento o della riserva di legge. Il sistema era conoscibile già dal 2015, prima delle gare, quanto all'esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano e al criterio del fatturato; la successiva disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza introdurre un nuovo obbligo sostanziale. Il fatturato lordo IVA è stato ritenuto parametro non arbitrario né irragionevole ai fini della ripartizione del contributo solidaristico, senza necessità di considerare costi, utili o perdite delle singole imprese. Il payback opera inoltre ab externo sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica il contenuto, il prezzo o l'equilibrio sinallagmatico dei singoli contratti di appalto, sicché non viola la disciplina eurounitaria sulle modifiche contrattuali e non altera l'esito delle gare. È stato negato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, poiché le questioni erano già state esaminate dalla Corte costituzionale e l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE non era pertinente. La contestazione della determinazione regionale è stata invece dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa: l'attività regionale è meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva, priva di discrezionalità e di esercizio di potere autoritativo. Essa dà luogo a un rapporto obbligatorio e a un diritto soggettivo patrimoniale relativo al corretto calcolo del quantum, devoluto al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti a quest'ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina individua le imprese obbligate, le percentuali di ripiano, il criterio del fatturato e la procedura per la determinazione delle somme; il comma 9-bis attribuisce alle regioni attività attuative e tecnico-contabili.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e l'originario meccanismo di ripiano a carico della regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e dei dati contabili.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, disciplinando gli adempimenti regionali per gli anni 2015-2018.

• art. 8, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito il fondo destinato alle regioni e previsto originariamente la definizione agevolata del debito delle imprese mediante pagamento del 48 per cento.

• art. 7, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di ripiano per gli anni 2015-2018; la sua mancata utilizzazione da parte della ricorrente ha escluso la rilevanza delle questioni di costituzionalità sollevate contro tale disposizione.

• art. 53 Cost.

  Non impedisce di assumere il fatturato quale indice di capacità contributiva quando il prelievo è un contributo solidaristico e non un'imposta sul reddito; non impone di considerare i costi dell'impresa.

• art. 41 Cost.

  Il payback relativo agli anni 2015-2018 è stato ritenuto compatibile con la libertà di iniziativa economica nell'ambito del bilanciamento con l'esigenza di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback rispetta la riserva di legge perché individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri generali di determinazione.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La libertà d'impresa e il diritto di proprietà non escludono un contributo solidaristico proporzionato imposto dalla legge agli operatori che beneficiano della spesa sanitaria pubblica.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  Non è pertinente quando il payback non modifica i contratti di appalto, ma opera esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Consentono al giudice di decidere mediante richiamo a precedenti conformi, condividendone le motivazioni.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato esaminato escludendo una fattispecie di giurisdizione esclusiva e applicando il criterio ordinario fondato sulla natura della situazione soggettiva.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, in quanto tale, i principi di libertà d'impresa, tutela della proprietà, affidamento e irretroattività, poiché l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano era conoscibile dalle imprese già prima delle gare; la disciplina sopravvenuta nel 2022 ha reso operative procedure già previste senza introdurre un nuovo obbligo sostanziale.
• Il fatturato dell'impresa fornitrice, calcolato al lordo dell'IVA, può costituire criterio non arbitrario né irragionevole per ripartire il contributo di ripiano, senza che debbano essere considerati i costi sostenuti, gli utili realizzati o le perdite delle singole forniture, quando il prelievo ha natura di contributo solidaristico e non di imposta sul reddito.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti di appalto e non ne modifica oggetto, prezzo o sinallagma; pertanto, non costituisce una modifica contrattuale rilevante ai sensi dell'art. 72 della direttiva 2014/24/UE e non altera l'esito delle procedure di gara.
• Quando la regione si limita, sulla base di dati e criteri già determinati a livello legislativo e statale, a verificare dati contabili, compilare l'elenco dei fornitori e calcolare matematicamente la quota di ripiano, l'attività è vincolata, meramente tecnico-contabile e priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo della somma dovuta a titolo di payback, quando l'atto regionale costituisce attuazione vincolata di presupposti già determinati dalla legge e dagli atti statali, riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale.

Come è indicizzato