Sentenza n. 16425/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

L’impresa, seconda classificata nella gara europea per l’acquisizione e il sostegno di sistemi aeromobili a pilotaggio remoto, aveva già impugnato l’aggiudicazione e contestato, con motivi aggiunti, la stipula del contratto del 29 maggio 2026 prima della scadenza dello standstill sostanziale. Ha impugnato il diniego di accesso al contratto e ai suoi allegati, alla garanzia fideiussoria, al visto della Corte dei conti, agli atti comprovanti i requisiti generali e speciali dell’aggiudicatario e alla documentazione attestante il finanziamento SAFE, deducendo la loro strumentalità alla tutela nel giudizio sull’aggiudicazione e sulla stipula. Il Ministero aveva ritenuto insussistente un interesse concreto e ravvisato un controllo generalizzato, oltre a considerare irrilevanti gli atti della fase privatistica e a dichiarare già trasmessi gli atti sui requisiti. Il RTI aggiudicatario aveva eccepito la carenza d’interesse anche in ragione del proprio ricorso incidentale escludente e invocato genericità dell’istanza, segreti tecnici e commerciali, riservatezza finanziaria e possibili esigenze di sicurezza nazionale e relazioni internazionali.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, annullato il diniego e ordinato al Ministero della Difesa di ostendere tutti i documenti richiesti. Ha ritenuto applicabile l’azione di accesso ex art. 116 c.p.a., anziché il rito dell’art. 36 del d.lgs. 36/2023, perché le richieste riguardavano anche la stipulazione e l’esecuzione del contratto, oltre la fase di gara. L’interesse della seconda classificata è concreto e attuale, in quanto collegato al giudizio pendente sull’aggiudicazione e alla contestazione della stipula anticipata; l’accesso difensivo non richiede che il richiedente dimostri in via prognostica la stretta utilità o decisività dei documenti, né viene meno per la pendenza del ricorso incidentale escludente. Il contratto è pertinente alla verifica della clausola di sospensione e della dedotta violazione dello standstill; la polizza fideiussoria e il visto della Corte dei conti possono essere esaminati per verificare il rispetto delle condizioni di legge e di gara; gli atti sui requisiti sono pertinenti alla verifica del loro effettivo possesso; la documentazione SAFE è astrattamente utile a verificare la riconducibilità dell’appalto al finanziamento e la legittimità della stipula entro il termine rilevante. Le generiche allegazioni di segreti commerciali o di esigenze di sicurezza non giustificano il diniego: spetta però all’Amministrazione, in sede di ostensione, individuare e proteggere eventuali specifiche informazioni riservate o segreti e bilanciare le esigenze di difesa nazionale e delle relazioni internazionali con gli interessi giuridici della richiedente. Per la documentazione SAFE il diniego è illegittimo perché non indicava una lesione specifica e individuata di importanza impeditiva dell’ostensione. Ministero e controinteressata sono stati condannati in solido alle spese, liquidate complessivamente in 2.000 euro, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Va preliminarmente confermato, ai fini del rito applicabile, che l’azione qui esercitata, ancorchè veda anche la prospettazione di questioni di secretazione a protezione di interessi commerciali e industriali, deve essere considerata di accesso agli atti ex art. 116 CPA e non ex art. 36 del D. Lgs. n.36/2023, essendo il perimetro applicativo di tale ultimo rito circoscritto alle sole questioni di ostensione di documenti della fase di gara e non della successiva fase di stipulazione ed esecuzione del contratto, delle quali si discute invece in questo giudizio.

  Il rito speciale dell’art. 36 del d.lgs. 36/2023 riguarda l’ostensione di documenti della fase di gara; le controversie sull’accesso agli atti della successiva stipulazione o esecuzione contrattuale seguono l’azione di cui all’art. 116 c.p.a.

• art. 35, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Va anzitutto ricordato che, in linea con l’evoluzione giurisprudenziale intervenuta in materia (ex plurimis AP del Consiglio di Stato n. 10/2020), l’accesso agli atti successivi all’aggiudicazione e/o concernenti l’esecuzione del contratto è oggi previsto dall’art. 35 comma 1 del D. Lgs. 36/2023 e deve essere garantito dalle amministrazioni aggiudicatrici.

  L’accesso documentale riguarda anche gli atti successivi all’aggiudicazione e quelli concernenti l’esecuzione del contratto pubblico, e deve essere garantito dalle amministrazioni aggiudicatrici.

• art. 22 l. 241/1990

  Ciò posto, sul piano della legittimazione, contrariamente a quanto assunto dalle controparti, non può negarsi in capo a -OMISSIS- titolo ed interesse concreto e attuale (ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/1990) all’accesso agli atti della fase di stipula e di esecuzione del contratto di fornitura conseguito alla gara in epigrafe per la protezione di propri interessi giuridicamente rilevanti, essendo la società ricorrente seconda classificata nella gara predetta ed anche già promotrice di un contenzioso avverso l’aggiudicazione tuttora pendente, nel cui ambito ha pure proposto motivi aggiunti che contestano direttamente la violazione del c.d. stand-still sostanziale da parte dell’Amministrazione attraverso proprio la stipula del citato contratto.

  La seconda classificata che abbia un giudizio pendente sull’aggiudicazione e abbia contestato la stipula del contratto è titolare di un interesse concreto e attuale a conoscere gli atti della stipulazione e dell’esecuzione pertinenti alla tutela dei propri interessi.

• art. 18, comma 4, d.lgs. 36/2023

  quanto al contratto di appalto stipulato il 29.5.2026 è palese la sua utilità a fini difensivi per -OMISSIS- in relazione alla sua contestazione della violazione dell’art. 18, co. 4 del D.lgs. n. 36/2023 (v.si sub 1.1) ed alle obiezioni da ultimo frapposte dal controinteressato circa l’esatto tenore da attribuirsi alla clausola di sospensione condizionata degli effetti del contratto (v.si sub 1.5.1.5);

  Quando nel giudizio sull’aggiudicazione è contestato il rispetto dello standstill sostanziale e si discute del contenuto della clausola di sospensione degli effetti contrattuali, il contratto stipulato è pertinente e utile alla difesa e deve poter essere conosciuto tramite accesso.

• art. 24 l. 241/1990

  Tuttavia è certo mancato nell’impugnato diniego il riferimento ad una lesione specifica ed individuata nonché di importanza tale da risultare impeditiva dell’ostensione dei documenti relativi al programma SAFE richiesti dalla ricorrente con specifico riferimento al finanziamento dell’appalto, da qui la censurabilità del provvedimento.

  L’eccezione di riservatezza per sicurezza e difesa nazionale non può fondare il diniego in modo generico: occorre indicare una lesione specifica e individuata, di gravità tale da impedire l’ostensione. In assenza di tale motivazione, l’Amministrazione deve procedere all’accesso, proteggendo eventuali specifici profili di segretezza.

• art. 4, paragrafo 3, Regolamento (UE) 2025/1106

  non può negarsi anche qui l’astratto interesse di -OMISSIS-, ai fini della valutazione di legittimità della firma del contratto il 29 maggio 2026 prima della scadenza dello standstill, a verificare attraverso l’accesso l’effettiva riconducibilità dell’appalto al perimetro dello strumento finanziario SAFE (Security Action for Europe) introdotto a livello UE dal Regolamento 2025/1106 il cui articolo 4, paragrafo 3, ad ogni buon conto stabilisce che “gli appalti realizzati da uno Stato membro sono ammissibili al sostegno a titolo dello strumento SAFE quando un contratto di appalto è stato firmato non oltre il 30 maggio 2026”.

  La documentazione sul finanziamento SAFE è pertinente alla verifica dell’eventuale riconducibilità dell’appalto allo strumento, anche in rapporto alla data di stipulazione: gli appalti di uno Stato membro sono ammissibili al sostegno quando il contratto è firmato entro il 30 maggio 2026.

Massime di principio

• L’accesso agli atti successivi all’aggiudicazione e relativi alla stipulazione o all’esecuzione del contratto pubblico è tutelato dall’azione ex art. 116 c.p.a.; il rito dell’art. 36 del d.lgs. 36/2023 è circoscritto alle questioni di ostensione riguardanti documenti della fase di gara.
• Nel valutare una domanda di accesso documentale difensivo, l’Amministrazione e il giudice devono verificare la pertinenza e la strumentalità astratta dei documenti rispetto alla posizione giuridica tutelata, senza anticipare un giudizio sulla loro concreta decisività o sulla possibilità di acquisirli con altri mezzi istruttori.
• La seconda classificata che abbia impugnato l’aggiudicazione e contestato la stipulazione del contratto prima della scadenza dello standstill ha un interesse concreto e attuale ad accedere agli atti di stipula ed esecuzione pertinenti a tali contestazioni; la pendenza di un ricorso incidentale escludente non elimina di per sé tale interesse all’accesso.
• Le esigenze di riservatezza commerciale o di sicurezza nazionale non giustificano un diniego formulato in termini generici: l’Amministrazione deve individuare le informazioni concretamente protette e, per l’eccezione relativa a sicurezza e difesa nazionale, la lesione specifica che l’ostensione determinerebbe, bilanciandola con gli interessi difensivi del richiedente.

Come è indicizzato