Sentenza n. 597/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego dell’autorizzazione al trasferimento del figlio presso un centro estero di altissima specializzazione, chiedendo anche l’accertamento della spettanza del trattamento e il rimborso delle spese sanitarie, di soggiorno e di viaggio. Ha dedotto violazione della legge n. 595/1985 e del d.m. 3 novembre 1989, nonché eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione, sostenendo che il trattamento riabilitativo intensivo e multidisciplinare disponibile all’estero non fosse tempestivamente o adeguatamente ottenibile in Italia, anche per la durata, le modalità di erogazione e le liste di attesa. Ha inoltre dedotto la violazione del d.p.c.m. 1 dicembre 2000 in materia di rimborso delle spese per cure neuro-riabilitative all’estero e di silenzio-assenso. Il giudizio è stato riassunto dopo che il Consiglio di Stato aveva dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e rimesso la causa al TAR. Nel corso dell’udienza di merito la ricorrente ha dichiarato di non avere più interesse all’annullamento, poiché il periodo cui si riferiva l’autorizzazione era ormai decorso, né al rimborso, non essendo il trattamento stato effettuato e non essendo state sostenute le relative spese. Ha chiesto tuttavia un accertamento incidentale dell’illegittimità degli atti, a fini conformativi rispetto a eventuali future domande.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento, poiché gli atti impugnati riguardavano un periodo temporale ormai integralmente decorso e la ricorrente non aveva mantenuto un interesse risarcitorio all’accertamento dell’illegittimità. Ha dichiarato improcedibile anche la domanda di rimborso, poiché la ricorrente non aveva effettuato le cure all’estero né sostenuto le spese. La domanda di accertamento dell’illegittimità a fini conformativi è stata dichiarata inammissibile, perché proposta in sede di discussione come mutatio libelli, senza previo contraddittorio, e perché diretta a ottenere un accertamento autonomo sulla spettanza del bene della vita e su poteri amministrativi futuri non ancora esercitati. Il Collegio ha comunque ritenuto la domanda infondata nel merito. La disciplina sull’autorizzazione alle cure all’estero attribuisce all’amministrazione un potere tecnico-valutativo, volto a verificare se le prestazioni siano ottenibili tempestivamente e adeguatamente in Italia. La documentazione non ha dimostrato che il trattamento estero fosse clinicamente più efficace o non adeguatamente sostituibile. Il parere sanitario aveva individuato in Italia un progetto riabilitativo di analoga intensità, eventualmente ripetibile, e la verificazione non ha fornito elementi oggettivi contrari: essa aveva espresso anche valutazioni soggettive sulle difficoltà logistiche delle famiglie e su liste di attesa contingenti, non sufficienti a dimostrare l’inesistenza o l’inadeguatezza della prestazione nazionale. La diversa durata e la modalità di day hospital, anziché di ricovero, non sono state ritenute decisive, essendo entrambe modalità praticabili in Italia e potendo il ciclo riabilitativo essere ripetuto o adattato alle esigenze del paziente. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 595/1985

  Le prestazioni sanitarie sono erogate, di norma, in forma diretta attraverso le strutture pubbliche o convenzionate; possono essere erogate indirettamente quando le strutture pubbliche o convenzionate non siano disponibili a erogarle tempestivamente in forma diretta.

  La fruizione indiretta di prestazioni presso centri esteri di altissima specializzazione è subordinata alla verifica che le prestazioni non siano ottenibili tempestivamente o adeguatamente in Italia.

• art. 2 d.m. 3 novembre 1989

  Possono essere erogate le prestazioni di diagnosi, cura e riabilitazione ... che non sono ottenibili tempestivamente o adeguatamente presso i presidi e i servizi di alta specialità italiani.

  Costituisce il parametro sostanziale per valutare l’autorizzazione alle cure estere; occorre dimostrare l’indisponibilità tempestiva o l’inadeguatezza della prestazione nazionale rispetto alla peculiarità del caso clinico.

• art. 4 d.m. 3 novembre 1989

  Il centro di riferimento, valutata la sussistenza dei presupposti sanitari ... autorizza o meno le prestazioni presso il centro estero di altissima specializzazione prescelto.

  Il procedimento richiede una valutazione tecnica dell’amministrazione e del centro regionale di riferimento circa la spettanza dei presupposti sanitari.

• art. 5 d.m. 3 novembre 1989

  È da considerarsi centro di altissima specializzazione la struttura estera ... in grado di assicurare prestazioni sanitarie di altissima specializzazione e che possegga caratteristiche superiori agli standards, criteri e definizioni propri dell’ordinamento italiano.

  La qualificazione della struttura estera è necessaria, ma non è sufficiente: deve essere dimostrata anche la non tempestiva ottenibilità o l’inadeguatezza delle prestazioni in Italia.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Preclude al giudice amministrativo di sostituirsi all’amministrazione nella valutazione di future domande e limita l’azione di accertamento rispetto a poteri non ancora esercitati.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori.

  L’accertamento incidentale dell’illegittimità dopo la perdita di utilità dell’annullamento presuppone una domanda risarcitoria proposta o un interesse risarcitorio concretamente evidenziato.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente di dichiarare improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse quando gli atti impugnati non sono più lesivi per effetto del decorso del tempo.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza.

  Il collegamento tra azione di annullamento e domanda risarcitoria rende possibile l’accertamento dell’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, soltanto quando l’interesse risarcitorio sia stato fatto valere.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori.

  La pronuncia sulla fondatezza della pretesa non è consentita quando residuano valutazioni tecnico-discrezionali o ulteriori adempimenti istruttori dell’amministrazione.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Consente, nei casi previsti, la condanna dell’amministrazione all’adozione dell’atto richiesto, ma non legittima una sostituzione giudiziale quando permangono margini di valutazione amministrativa.

• art. 26 l. 833/1978

  È richiamato quale base del programma riabilitativo individuale italiano, potenzialmente erogabile in regime ambulatoriale o semiresidenziale e suscettibile di adattamento alle esigenze del paziente.

• art. 2 d.p.c.m. 1 dicembre 2000

  Disciplina il rimborso delle spese sanitarie e di soggiorno per determinate cure neuro-riabilitative all’estero; nel caso concreto la domanda è stata dichiarata improcedibile perché le cure e le spese non erano state sostenute.

• art. 4 d.p.c.m. 1 dicembre 2000

  La ricorrente ne ha invocato la disciplina sul procedimento e sul silenzio-assenso, ma il giudice non ha dovuto definirne l’applicazione concreta per la sopravvenuta carenza di interesse.

Massime di principio

• L’autorizzazione alle cure presso un centro estero di altissima specializzazione, disciplinata dalla legge n. 595/1985 e dal d.m. 3 novembre 1989, presuppone la dimostrazione che la prestazione richiesta non sia ottenibile tempestivamente o adeguatamente in Italia; la mera maggiore efficacia percepita o i precedenti benefici ottenuti all’estero non sono sufficienti senza elementi clinici e terapeutici oggettivi riferiti alla specifica prestazione richiesta.
• La valutazione sull’autorizzazione a cure sanitarie all’estero implica un apprezzamento tecnico dell’amministrazione circa le prestazioni necessarie, la loro comparabilità e la capacità delle strutture nazionali di erogarle; tale valutazione conforma la posizione dell’utente e non può essere sostituita dal giudice quando residuino margini di apprezzamento tecnico o istruttori.
• La comparazione tra trattamento estero e trattamento nazionale deve riguardare le caratteristiche cliniche e terapeutiche della prestazione; differenze organizzative, logistiche, di durata o di modalità di erogazione non dimostrano da sole l’inadeguatezza della prestazione italiana, soprattutto quando il trattamento nazionale sia ripetibile o adattabile alle esigenze del paziente.
• La verificazione giudiziale è strumento volto all’accertamento tecnico di dati oggettivi e ricognitivi; valutazioni soggettive del verificatore su difficoltà logistiche, liste di attesa o opportunità terapeutiche eccedenti l’incarico non possono fondare la prova dell’illegittimità del provvedimento.
• Quando un provvedimento di autorizzazione sanitaria ha efficacia limitata a un periodo ormai decorso e il ricorrente non mantiene un interesse risarcitorio, la domanda di annullamento deve essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; il giudice accerta l’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. solo se l’interesse a fini risarcitori è stato concretamente fatto valere.
• Nel processo amministrativo non è ammissibile una domanda autonoma di accertamento della spettanza di un bene della vita rispetto a poteri amministrativi futuri non ancora esercitati, salvo i casi tipici previsti dal codice; la richiesta formulata per la prima volta in udienza, senza instaurazione del contraddittorio, costituisce inoltre mutatio libelli.

Come è indicizzato