Sentenza n. 2232/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza comunale di demolizione concernente diverse opere realizzate sul complesso immobiliare, deducendo, tra l’altro, l’insussistenza o la minima entità delle difformità dimensionali del ristorante, l’applicabilità delle tolleranze costruttive, la sanabilità delle variazioni del sottotetto e delle scale esterne, l’avvenuta demolizione di alcune opere, l’impossibilità di demolire senza pregiudizio per le parti legittime del fabbricato, l’assenza di prova del mutamento di destinazione d’uso del sottotetto, nonché l’illegittimità del divieto di utilizzo degli immobili. Sono stati dedotti anche difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza e violazione dell’art. 42 Cost. Successivamente, con motivi aggiunti, è stata impugnata la determinazione con cui il Comune ha negato l’attestazione della formazione del silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria del sottotetto ex art. 36-bis, comma 6, d.P.R. n. 380/2001, chiedendo l’accertamento dell’intervenuta formazione del titolo tacito e la condanna dell’amministrazione al rilascio dell’attestazione, anche mediante commissario ad acta. Con separato ricorso è stato impugnato il diniego di SCIA in sanatoria relativo alla scala esterna in muratura, deducendo la natura pertinenziale e autonoma dell’opera, la sanabilità ai sensi dell’art. 36-bis, la riconducibilità alle opere libere, l’erronea valutazione delle distanze e della normativa sismica, l’omesso preavviso di diniego, il difetto di motivazione e la mancata considerazione delle osservazioni e della disponibilità a modificare la scala. Il Comune ha sostenuto la necessità di valutare unitariamente tutte le opere, richiamando precedenti decisioni riguardanti il medesimo compendio, e ha escluso l’applicabilità dell’art. 36-bis perché si tratterebbe di interventi privi di titolo o in totale difformità. Il Ministero dell’Interno ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva e ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, estraneo all’attività amministrativa contestata. Nel merito ha respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione. Il Collegio ha ritenuto vincolante la valutazione, già compiuta dal Consiglio di Stato in precedenti giudizi, secondo cui il complesso immobiliare deve essere esaminato unitariamente, senza parcellizzare le opere abusive e le relative istanze di sanatoria. Il progressivo ampliamento del compendio, l’unicità dell’accesso e del civico, nonché il nesso funzionale e strutturale tra le opere impediscono di considerare autonomamente le singole difformità. Quanto al sottotetto, i ricorrenti non hanno fornito prova idonea a smentire il mutamento di destinazione d’uso rilevato dagli organi accertatori; tale mutamento, anche indipendentemente dalle contestazioni sulle altezze, è stato ritenuto sufficiente a giustificare il ripristino. Le contestazioni tecniche sulle misure del sottotetto sono state inoltre dichiarate tardive perché dedotte per la prima volta nelle memorie di replica. La domanda di sanatoria ex art. 36-bis non ha prodotto alcun effetto favorevole, poiché le opere dovevano essere qualificate unitariamente come interventi di nuova costruzione realizzati in assenza di permesso di costruire, sottratti all’ambito applicativo dell’art. 36-bis e riconducibili, eventualmente, al paradigma dell’art. 36. È stata quindi ritenuta legittima anche la negazione dell’attestazione relativa al silenzio-assenso. L’istanza di sanatoria non ha determinato l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, incidendo al più temporaneamente sulla sua efficacia; inoltre, la reiterata presentazione parcellizzata di istanze dirette a paralizzare il potere repressivo può integrare abuso del diritto. È stata esclusa la fiscalizzazione per il volume abusivo al primo piano, sia perché l’intervento ricade in area paesaggisticamente vincolata, dove le opere sono sempre qualificate come totale difformità o variazioni essenziali, sia perché l’istanza riguardava solo una porzione del fabbricato e non poteva incidere sull’intera ordinanza. L’ordine di non utilizzare gli immobili è stato ritenuto legittimo e proporzionato, in ragione della necessità di salvaguardare la pubblica e privata incolumità in locali aperti al pubblico. È stato respinto anche il ricorso contro il diniego di SCIA in sanatoria per la scala esterna in muratura: la scala non è autonoma, ma parte integrante dell’organismo edilizio complessivo, già radicalmente difforme per volumi, superfici e destinazioni d’uso. Le questioni sulle distanze e sulla tipologia della strada sono state ritenute recessive. Il procedimento è stato inoltre considerato adeguatamente istruito e motivato, essendo state richieste integrazioni e valutate le osservazioni dei privati. I ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese in favore del Comune, liquidate in euro 4.000 oltre accessori; le spese con il Ministero sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  La disciplina delle tolleranze costruttive non è stata ritenuta applicabile agli interventi unitariamente considerati nel complesso abusivo e, comunque, il Collegio ha affermato che l’art. 34-bis non trova applicazione per immobili soggetti a vincolo paesaggistico.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria deve riferirsi all’intervento abusivo nella sua interezza e non può essere ottenuta mediante la parcellizzazione di opere funzionalmente collegate; la disciplina costituisce il paradigma eventualmente applicabile agli interventi realizzati in assenza di titolo o in totale difformità.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  La disciplina derogatoria riguarda le difformità dal titolo edilizio, non gli interventi strutturalmente e funzionalmente autonomi realizzati in completa assenza di permesso di costruire; non può essere utilizzata per ottenere una sanatoria progressiva e parcellizzata del complesso abusivo.

• art. 36-bis, comma 6, d.P.R. 380/2001

  Non si è formato il silenzio-assenso sulla domanda relativa al sottotetto, perché l’istanza riguardava opere da valutare unitariamente, non astrattamente riconducibili alla disciplina dell’art. 36-bis.

• art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Per opere realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, le variazioni sono sempre considerate, ai fini indicati dal Collegio, in totale difformità o variazioni essenziali.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La relativa disciplina non è stata applicata perché l’intervento non poteva essere qualificato come mera ristrutturazione edilizia.

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione richiesta per il volume abusivo al primo piano è stata esclusa, non ricorrendo i presupposti della parziale difformità in area paesaggisticamente vincolata.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La precedente SCIA in sanatoria è stata considerata nel quadro della vicenda, ma non ha consentito di superare la necessità di una valutazione unitaria dell’intero complesso edilizio.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  La richiesta di nomina del commissario ad acta è stata respinta per l’insussistenza dell’obbligo comunale di rilasciare l’attestazione richiesta.

• art. 42 Cost.

  Il divieto di utilizzo degli immobili abusivi non viola il diritto di proprietà quando è giustificato dalla salvaguardia della pubblica e privata incolumità.

Massime di principio

• La valutazione della legittimità e della sanabilità di una pluralità di opere edilizie deve essere complessiva e unitaria quando esse siano collegate da un nesso funzionale, strutturale o temporale e abbiano concorso alla trasformazione progressiva del medesimo organismo edilizio; non è ammissibile la loro parcellizzazione al fine di ricondurre singole opere a regimi sananti più favorevoli.
• L’art. 36-bis d.P.R. 380/2001 è applicabile alle difformità dal titolo edilizio nei limiti previsti dalla legge, ma non agli interventi strutturalmente e funzionalmente autonomi realizzati in completa assenza di permesso di costruire, né può essere utilizzato per conseguire una sanatoria progressiva di un complesso edilizio abusivo.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione già adottato: può sospenderne temporaneamente l’efficacia in attesa della definizione dell’istanza, ma, in caso di diniego, l’ordine riacquista efficacia, con decorrenza del termine per la demolizione dalla conoscenza del diniego.
• La reiterata presentazione di istanze di sanatoria parziali e successive, aventi a oggetto le medesime opere e finalizzate a paralizzare l’esercizio del potere repressivo, può integrare abuso del diritto e non merita tutela.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, le opere edilizie abusive non possono essere qualificate come meri interventi in parziale difformità ai fini della fiscalizzazione prevista dall’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001; la fiscalizzazione non è quindi applicabile quando l’intervento ricade nella disciplina delle variazioni essenziali o della totale difformità.
• Una scala esterna funzionalmente destinata all’accesso a un’unità immobiliare non può essere valutata isolatamente quando costituisce parte integrante di un complesso edilizio unitariamente abusivo; la sua eventuale natura pertinenziale non consente di prescindere dalla valutazione globale dell’organismo edilizio.

Come è indicizzato