Sentenza n. 422/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato il 3 agosto 2023 un'istanza di conversione del proprio titolo di soggiorno in permesso per lavoro subordinato. La Questura aveva comunicato il 12 dicembre 2024 un preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990; il ricorrente aveva presentato osservazioni e documentazione, ma l'Amministrazione non aveva adottato alcun provvedimento conclusivo, nonostante successive memorie e solleciti. La Questura, nella relazione depositata in giudizio, aveva confermato la pendenza del procedimento e dichiarato di avere atteso la scadenza di permessi di soggiorno per motivi di giustizia, l'ultimo valido sino al 30 gennaio 2026, senza indicare una specifica base normativa per tale sospensione o differimento. Il ricorrente ha quindi dedotto l'illegittimità del silenzio-inadempimento e chiesto l'accertamento dell'obbligo di provvedere ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. L'Amministrazione ha inoltre richiamato precedenti penali, valutazioni di pericolosità sociale, pregresse decisioni giudiziarie e un provvedimento espulsivo, ma senza rappresentarli come cause sospensive o impeditive della conclusione del procedimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto pacifici la presentazione dell'istanza, la mancata adozione di un provvedimento espresso e l'attuale pendenza del procedimento, come riconosciute dalla stessa Questura. Le cause di sospensione o interruzione del termine procedimentale sono tipiche e di stretta interpretazione; non è quindi consentita una sospensione sine die fondata su esigenze non previste dalla disciplina applicabile. La titolarità di un permesso per motivi di giustizia non impedisce, né strutturalmente né funzionalmente, la definizione della domanda di rilascio o conversione di un diverso titolo di soggiorno e non impone di attendere la scadenza del primo. L'eventuale interferenza tra titoli può essere regolata nel provvedimento finale. Il preavviso di rigetto ha natura interlocutoria e non equivale a una determinazione conclusiva, sicché non esclude il silenzio-inadempimento. I precedenti penali, le valutazioni di pericolosità e gli altri elementi richiamati dall'Amministrazione potranno rilevare nella decisione di merito, ma non giustificano l'omessa conclusione del procedimento. Il TAR ha dichiarato illegittimo il silenzio e ordinato al Ministero dell'Interno – Questura di Firenze di pronunciarsi espressamente entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, riservandosi, in caso di persistente inadempienza, la nomina di un commissario ad acta. Le spese sono state poste a carico dell'Amministrazione e liquidate in euro 1.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  obbligo generale di provvedere, dettato dall'art. 2 della L. 7 agosto 1990, n. 241

  L'Amministrazione deve concludere il procedimento entro il termine previsto; le cause di sospensione o interruzione sono tipiche e non possono essere ampliate sulla base di esigenze estranee alla disciplina applicabile.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento conclusivo deve essere adottato come determinazione espressa; la relazione amministrativa non può sostituirlo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è un atto interlocutorio e non conclude il procedimento né esclude la configurabilità del silenzio-inadempimento.

• art. 31 c.p.a.

  azione ai sensi dell’art. 31

  Consente di chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'Amministrazione di provvedere quando sia decorso il termine di conclusione del procedimento senza determinazione espressa.

• art. 117 c.p.a.

  ricorso ai sensi dell'art. 31 e dell'art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela contro il silenzio dell'Amministrazione e consente l'ordine giudiziale di provvedere.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Costituisce la base del provvedimento di oscuramento delle generalità del ricorrente a tutela dei suoi diritti e della sua dignità.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Le cause di sospensione o interruzione del termine di conclusione del procedimento amministrativo sono tipiche e di stretta interpretazione; l'Amministrazione non può sospendere sine die il procedimento per esigenze non previste dalla disciplina applicabile.
• La titolarità sopravvenuta di un diverso permesso di soggiorno, anche rilasciato per motivi di giustizia, non impedisce la definizione della domanda di rilascio o conversione di altro titolo e non consente di differire la decisione fino alla scadenza del titolo sopravvenuto in assenza di una specifica base normativa.
• Il preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 ha natura interlocutoria e non equivale al provvedimento conclusivo; la sua comunicazione non esclude la formazione del silenzio-inadempimento decorso il termine procedimentale.
• Nel giudizio avverso il silenzio, gli elementi sostanziali eventualmente rilevanti per la futura decisione discrezionale, quali precedenti penali o valutazioni di pericolosità sociale, non giustificano di per sé l'omessa conclusione del procedimento se non sono dedotti come specifiche cause legali di sospensione o impedimento.
• Quando il procedimento amministrativo è pendente oltre il termine di conclusione e manca un provvedimento espresso, il giudice può dichiarare illegittimo il silenzio e ordinare all'Amministrazione di pronunciarsi entro un termine assegnato.

Come è indicizzato