Adunanza generale n. 1349/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Esito

La questione giuridica

Il Ministero dell'economia e delle finanze ha sottoposto al Consiglio di Stato uno schema di regolamento composto da tre articoli, volto a modificare il decreto ministeriale n. 322/2003 mediante l'introduzione, tra le caratteristiche dei contrassegni di Stato applicabili ai prodotti alcolici, di un codice a barre bidimensionale contenente il numero identificativo e il codice di controllo del contrassegno. L'intervento è motivato dall'esigenza di aggiornare le caratteristiche grafiche e tecniche delle fascette e di contrastarne la duplicazione fraudolenta. La Sezione ha esaminato anche la completezza dell'AIR, la consultazione degli operatori interessati, il monitoraggio dell'efficacia delle nuove misure, la copertura dei costi di produzione, la disciplina dell'entrata in vigore e delle disposizioni transitorie, il coordinamento con l'articolo 9-octies del TUA introdotto dal d.lgs. n. 43/2025, nonché alcuni profili di drafting e di controllo preventivo della Corte dei conti.

Il parere

La Sezione ha espresso parere favorevole nei sensi della motivazione, formulando numerosi rilievi. Ha ritenuto insufficiente la documentazione dell'AIR quanto alla numerosità e all'andamento dei fenomeni fraudolenti e ha chiesto che il monitoraggio sia strutturato come effettiva valutazione ex post dell'efficacia dei nuovi contrassegni, fondata su dati costantemente aggiornati e accompagnata da periodici adeguamenti del regolamento. Ha rilevato che le informazioni sulla consultazione delle imprese produttrici sono troppo generiche e devono essere integrate con elementi di dettaglio. Ha evidenziato una possibile ambiguità della relazione illustrativa, che potrebbe far ritenere già vigente il codice a barre bidimensionale. Ha preso atto della bollinatura della relazione tecnica, pur osservando che le nuove tecniche di stampa potrebbero comportare maggiori costi per l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato non adeguatamente valorizzati nella documentazione. Ha ritenuto illegittima la disposizione che differisce l'efficacia dell'intero regolamento al primo giorno del secondo mese successivo alla pubblicazione, poiché l'articolo 10 delle preleggi consente alla fonte regolamentare di differire l'applicazione di singole disposizioni, ma non di modificare la data di entrata in vigore dell'intero regolamento in assenza di una specifica autorizzazione legislativa. Ha quindi richiesto di prevedere l'entrata in vigore dopo la vacatio ordinaria di quindici giorni, lasciando eventualmente differire l'efficacia delle sole disposizioni relative ai nuovi contrassegni e alla loro commercializzazione. Ha inoltre richiesto il coordinamento della disciplina transitoria con il futuro decreto ministeriale attuativo dell'articolo 9-octies del TUA e l'adozione di una circolare esplicativa dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli. Infine, ha chiesto di menzionare il controllo preventivo della Corte dei conti anche nell'explicit e di migliorare interpunzione e paragrafazione dell'Allegato A.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, d.lgs. 504/1995

  I prodotti sottoposti ad accisa, destinati ad essere immessi in consumo nel territorio dello Stato sono muniti di contrassegni fiscali nei casi in cui questi sono prescritti

  Individua l'obbligo di applicazione dei contrassegni fiscali ai prodotti sottoposti ad accisa nei casi previsti dalla disciplina.

• art. 13, comma 2, d.lgs. 504/1995

  le caratteristiche ed il prezzo dei contrassegni fiscali sono stabiliti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400

  Costituisce la base legale del potere regolamentare esercitato con il decreto ministeriale, demandando al Ministro l'individuazione dei prodotti soggetti ai contrassegni, delle loro caratteristiche e del prezzo.

• art. 17, comma 3, l. 400/1988

  È la norma procedurale e attributiva richiamata dall'articolo 13, comma 2, del TUA per l'emanazione del regolamento ministeriale.

• art. 19, d.m. 27 marzo 2001, n. 153

  Reca disposizioni generali sulla consegna e sull'utilizzazione dei contrassegni fiscali previsti dall'articolo 13 del TUA.

• d.m. 10 ottobre 2003, n. 322

  Disciplina i contrassegni di Stato applicabili all'alcole etilico e ad alcune bevande alcoliche, definendone tipologie, tagli, caratteristiche, rappresentazione grafica e prezzi.

• Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2018

  Approva la Guida all'analisi e alla verifica dell'impatto della regolamentazione e costituisce parametro per la consultazione e per la valutazione dell'impatto regolatorio.

• Accordo in Conferenza Unificata 29 marzo 2007

  È richiamato quale parametro definitorio tuttora vigente per il miglioramento della qualità della regolamentazione, comprese consultazione, monitoraggio ed evaluation clause.

• art. 7 dell'Accordo in Conferenza Unificata 29 marzo 2007

  Prevede l'evaluation clause, utilizzata dalla Sezione come modello per introdurre una valutazione a posteriori dell'efficacia del regolamento.

• art. 10 delle preleggi

  le leggi e i regolamenti divengono obbligatori nel quindicesimo giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto

  La deroga alla vacatio ordinaria e alla data di entrata in vigore dell'intero regolamento richiede una fonte di pari forza innovativa, ossia la legge. La fonte regolamentare può invece differire l'operatività di singole disposizioni.

• art. 9-octies d.lgs. 504/1995

  Disciplina le modalità attuative per la qualificazione dei Soggetti obbligati Abilitati Accreditati e rinvia a un decreto ministeriale per misure di semplificazione, comprese possibili dilazioni per la restituzione dei contrassegni non utilizzati.

• d.lgs. 43/2025

  Ha introdotto nel TUA l'articolo 9-octies, rilevante per il coordinamento della disciplina transitoria dei contrassegni.

• art. 3, comma 1, lettera c), l. 20/1994

  Richiamato quale fondamento del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sugli atti normativi a rilevanza esterna.

• art. 17, comma 4, l. 400/1988

  Richiamato insieme all'articolo 3, comma 1, lettera c), della legge n. 20/1994 per l'obbligo di sottoposizione del regolamento al visto e alla registrazione della Corte dei conti.

• Cons. Stato, Sez. C, parere n. 595 del 16 giugno 2025

  l'AIR sia la «premessa sociologica» e fattuale ... della successiva formulazione delle norme ... l'A.I.R. giustifica «ex ante» ... le scelte effettuate

  L'AIR deve fornire una base fattuale misurabile e giustificare ex ante le scelte normative.

• Cons. Stato, Sez. C, parere n. 531/2025

  Richiamato per il rigore richiesto alle fasi di consultazione e di accertamento dell'impatto regolatorio.

• Cons. Stato, Sez. C, parere n. 1068/2025

  Richiamato per la necessità di introdurre un monitoraggio effettivo e una valutazione a posteriori dell'impatto e dell'efficacia della regolazione.

• Cons. Stato, Sez. C, parere n. 413/2022

  L'ultimo inciso dell'art. 10 delle preleggi ... è costantemente interpretato nel senso che tale diversa disposizione spetta a una fonte di pari forza innovativa ... la fonte regolamentare può eventualmente rinviare l'operatività ... di talune sue previsioni ... ma non può mai disporre dei tempi dell'entrata in vigore dell'intero testo

  Conferma il limite della fonte regolamentare nel differire l'entrata in vigore dell'intero regolamento.

Massime di principio

• L'AIR deve costituire la base fattuale misurabile delle scelte regolamentari: non è sufficiente indicare genericamente l'esistenza di un problema, ma occorre documentarne consistenza, andamento e impatti, così da consentire sia la giustificazione ex ante dell'intervento sia la successiva verifica della sua efficacia.
• La consultazione nell'ambito dell'analisi di impatto della regolamentazione non coincide con il mero confronto tra amministrazioni, ma consiste nell'acquisizione strutturata di opinioni e informazioni da una pluralità di punti di vista, inclusi gli stakeholders direttamente incisi dall'intervento.
• In assenza di una specifica autorizzazione legislativa, un regolamento non può differire l'entrata in vigore dell'intero testo oltre la vacatio ordinaria prevista dall'articolo 10 delle preleggi; può invece differire l'operatività concreta di singole disposizioni non immediatamente applicabili.
• Il monitoraggio di un regolamento deve essere configurato come effettiva valutazione a posteriori dell'impatto e dell'efficacia delle misure adottate, basata su dati aggiornati, confrontabili nel tempo e idonei a verificare il conseguimento degli obiettivi normativi.
• Quando la disciplina transitoria di un regolamento interagisce con una futura disciplina attuativa prevista da una fonte primaria, l'amministrazione deve assicurare il coordinamento tra le due regolazioni per evitare trattamenti incoerenti e incertezza nella circolazione o nella restituzione dei beni e documenti interessati.
• Per gli atti normativi a rilevanza esterna soggetti al controllo preventivo della Corte dei conti, l'avvenuta sottoposizione al visto e alla registrazione deve essere menzionata sia nel preambolo sia nell'explicit dell'atto.

Come è indicizzato