Adunanza generale n. 1245/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C
Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante “Regolamento ai sensi dell’articolo 9, comma 2, del decreto legislativo 4 settembre 2024, n. 134, in materia di soglie per l’identificazione dei soggetti critici e in materia di notifica degli incidenti”;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeSchema di d.P.C.M. recante il regolamento attuativo dell’art. 9, comma 2, e dell’art. 16, comma 4, del d.lgs. 4 settembre 2024, n. 134, sulle soglie per l’identificazione dei soggetti critici e sulla notifica degli incidenti rilevanti
Esito
La questione giuridica
La Presidenza del Consiglio dei ministri ha sottoposto al Consiglio di Stato uno schema di d.P.C.M., composto da sei articoli e tre allegati, volto a determinare, per settore e sottosettore, le soglie necessarie alla valutazione degli effetti negativi rilevanti ai fini dell’individuazione dei soggetti critici e le soglie quantitative e modalità di notifica degli incidenti rilevanti. La Sezione ha esaminato la base normativa e la natura sostanzialmente regolamentare dello schema, la completezza dell’istruttoria, il rispetto della direttiva (UE) 2022/2557, la coerenza con il d.lgs. n. 134/2024, la disciplina della piattaforma digitale unica, la formulazione degli articoli e degli allegati, nonché l’adeguatezza della documentazione finanziaria e delle relazioni AIR, ATN e tecnica.
Il parere
La Sezione ha espresso parere favorevole con osservazioni. Ha riconosciuto allo schema natura sostanzialmente regolamentare, in quanto recante disposizioni generali, astratte, innovative e attuative del d.lgs. n. 134/2024, anche se gli articoli 9, comma 2, e 16, comma 4, del decreto legislativo non richiamano espressamente l’art. 17 della l. n. 400/1988. Ne consegue l’assoggettamento al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, con necessità di menzionare visto e registrazione nel preambolo e nell’explicit. La Sezione ha rilevato lacune informative sullo stato di attuazione del complessivo sistema legislativo, ha raccomandato il completamento rapido dell’iter per evitare contestazioni di inadempimento rispetto alla direttiva europea e ha richiesto la tempestiva operatività della piattaforma digitale unica. Ha inoltre raccomandato l’inserimento di una clausola valutativa, la trasmissione futura della documentazione sulle consultazioni svolte e l’acquisizione, prima dell’ulteriore corso dello schema, dell’attestazione dell’Ufficio del bilancio e per il riscontro di regolarità amministrativo-contabile della Presidenza del Consiglio sulla compatibilità finanziaria. Sono state formulate numerose osservazioni puntuali sul titolo, sul preambolo, sull’articolato e sugli allegati, dirette soprattutto a rendere le soglie quantitative, determinate, uniformi e coerenti con il decreto legislativo, a evitare la divulgazione indiretta dell’identità dei soggetti critici e a impedire la degradazione o la non corretta riproduzione di disposizioni primarie.
Osservazioni
Natura regolamentare e controllo della Corte dei conti
Lo schema ha natura sostanzialmente regolamentare perché integra e attua disposizioni legislative mediante precetti generali, astratti e innovativi con rilevanza esterna. Deve pertanto essere indicato nel preambolo e nell’explicit l’assoggettamento al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c), della l. n. 20/1994.
Istruttoria e stato di attuazione
La documentazione avrebbe dovuto fornire informazioni sulla strategia nazionale, sulla valutazione del rischio dello Stato e sul procedimento di individuazione dei soggetti critici, anche in relazione al superamento dei termini previsti dal d.lgs. n. 134/2024. L’Amministrazione deve completare rapidamente l’iter e le successive fasi attuative per ridurre il ritardo rispetto alla direttiva (UE) 2022/2557.
Piattaforma digitale unica
Poiché le notifiche devono avvenire tramite una piattaforma unica, è necessario garantirne la tempestiva realizzazione e funzionalità in parallelo con l’attuazione del regolamento.
Consultazioni degli stakeholder
In futuro, insieme alla richiesta di parere, devono essere trasmessi gli elementi relativi alle consultazioni svolte, inclusi i soggetti consultati, i contributi acquisiti, gli esiti e la valutazione degli stessi, soprattutto quando non sia stata svolta una consultazione aperta.
Clausola valutativa
Si raccomanda di inserire un articolo volto a prevedere una verifica periodica ex post del raggiungimento delle finalità dell’intervento, dell’adeguatezza, efficacia e proporzionalità della regolazione e della necessità di eventuali revisioni, anche in relazione all’evoluzione tecnologica e alla platea dei soggetti interessati.
Compatibilità finanziaria
Prima di dare ulteriore corso allo schema deve essere acquisita l’attestazione dell’Ufficio del bilancio e per il riscontro di regolarità amministrativo-contabile della Presidenza del Consiglio circa la compatibilità finanziaria del regolamento. L’attestazione avrebbe dovuto essere trasmessa già con la richiesta di parere.
Titolo e preambolo
Nel titolo deve essere richiamato anche l’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 134/2024. Il richiamo all’art. 10 del medesimo decreto nel preambolo dovrebbe essere separato dai richiami agli artt. 9 e 16, considerata la funzione derogatoria o escludente dell’art. 10.
Art. 1 - Definizioni
Si valuti l’introduzione di una definizione degli eventi che possono perturbare la fornitura di un servizio essenziale, anche in considerazione dei riferimenti, nell’allegato II, agli eventi di indisponibilità e interruzione.
Art. 2 - Soglie per l’individuazione dei soggetti critici
La disposizione deve chiarire che, nel procedimento di individuazione dei soggetti critici, le ASC applicano i criteri di cui all’art. 8, comma 2, lett. a) e b), e, quanto al criterio della lett. c), tengono conto delle soglie di rilevanza degli effetti negativi determinate nell’allegato I. È stata proposta una riformulazione in tal senso.
Allegato I - Titolo e individuazione dei soggetti
Il titolo dell’allegato deve richiamare l’art. 9, comma 2, e specificare la lett. c) dell’art. 8, comma 2. Devono essere eliminate le indicazioni idonee a identificare singoli soggetti critici, come OCSIT, e sostituite le parole “il soggetto è critico” con formulazioni sostantive recanti soglie specifiche.
Allegato I - Determinatezza delle soglie
Devono essere evitate soglie mobili o indeterminate, come il riferimento all’ultimo anno disponibile di un’analisi ARERA, quando ciò non consenta di individuare con determinatezza attuale la soglia applicabile.
Art. 3 - Esclusione dei soggetti di cui all’art. 10
Deve essere esplicitato che gli obblighi di notifica non si applicano ai soggetti indicati dall’art. 10 del d.lgs. n. 134/2024. Gli allegati devono essere conseguentemente rinumerati oppure indicare come “non applicabili” i settori esclusi.
Art. 3 - Formulazione e rinvii
Si suggerisce di sostituire “una o più delle” con “le” e “parte integrante al presente decreto” con “parte integrante del presente decreto”.
Allegato II - Titolo e qualificazione dei servizi
Nel titolo deve essere richiamato anche l’art. 9, comma 2. La qualificazione “essenziale” deve essere utilizzata uniformemente per i servizi cui si applica il d.lgs. n. 134/2024.
Allegato II - Riferimenti temporali
Le soglie temporali devono essere formulate in modo da non rendere incerto il momento di insorgenza dell’obbligo di notifica entro ventiquattro ore dalla conoscenza dell’incidente. Per le soglie indicate come “≥ 24” ore e “≥ 30” minuti si suggerisce la formulazione “almeno 24 ore” e “almeno 30 minuti”.
Allegato II - Soglie quantitative e determinate
Devono essere eliminate formulazioni generiche o rimesse alla discrezionalità del soggetto interessato, quali “significativi a livello di città metropolitana o più province”, “breve termine”, distribuzione “parziale” o disponibilità “significativamente limitata”. Le soglie devono consentire una valutazione oggettiva e quantitativa.
Allegato II - Precisazioni settoriali
Sono state richieste precisazioni, tra l’altro, sulla riferibilità del numero di utenti a quelli coinvolti dalle conseguenze dell’incidente, sull’uso della sigla N.A., sulla distinzione tra interruzione e indisponibilità, sul riferimento ad ARERA, sulla riferibilità dell’ospedalizzazione ai gestori del teleriscaldamento o teleraffrescamento, sull’estensione territoriale della rete del gas, sulla soglia del trasporto aereo e sulla formulazione delle soglie nei settori salute e spazio.
Art. 4 - Decorrenza degli obblighi
La decorrenza del termine di dieci mesi deve essere riferita alla notifica via PEC dell’inclusione nell’elenco dei soggetti individuati come critici, non genericamente alla notifica dell’individuazione.
Art. 4 - Clausola di impossibilità operativa
Il termine di ventiquattro ore per la notifica resta soggetto alla clausola “salvo che siano operativamente impossibilitati a farlo”, prevista dall’art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 134/2024, anche se non riprodotta nello schema.
Art. 4 - Allegato III e piattaforma
Poiché l’allegato III disciplina anche la relazione dettagliata, si valuti di menzionarla nel titolo. La piattaforma unica deve essere qualificata come piattaforma digitale.
Art. 5 - Trasmissione delle notifiche
La disciplina delle notifiche alla Commissione europea e agli altri punti di contatto unici deve essere resa più aderente agli artt. 16, commi 5 e 8, del d.lgs. n. 134/2024, evidenziando l’apporto valutativo e informativo delle ASC e del PCU, compresa la valutazione dell’impatto transfrontaliero.
Art. 5 - Riproduzione di disposizioni primarie
La riproduzione di disposizioni legislative in una fonte secondaria deve essere fedele e accompagnata da formule quali “Ai sensi dell’articolo…”. Qualora il regolamento intervenga in dettaglio, la formulazione difforme deve comunque esprimere con chiarezza e coerenza il significato della fonte primaria.
Art. 5, comma 1 - Incidenza transfrontaliera
Si suggerisce di correggere la locuzione “almeno a o in sei Stati membri” e di includere, oltre alla perturbazione della continuità, anche gli eventi interruttivi e di indisponibilità dei servizi essenziali, richiamati dall’allegato II.
Art. 6 - Clausola di invarianza finanziaria
Si valuti di sostituire la rubrica “Disposizioni finali” con “Clausola di invarianza finanziaria”.
Norme richiamate
art. 9, comma 2, d.lgs. 4 settembre 2024, n. 134
soglie “anche differenziate in ragione del settore di appartenenza”
Costituisce la base legislativa per la determinazione delle soglie relative alla rilevanza degli effetti negativi ai fini dell’individuazione dei soggetti critici.
art. 16, comma 4, d.lgs. 4 settembre 2024, n. 134
Demanda al medesimo d.P.C.M. la determinazione delle soglie quantitative per i parametri di rilevanza degli incidenti e delle modalità di notifica.
artt. 8 e 9, d.lgs. 4 settembre 2024, n. 134
Regolano, rispettivamente, l’individuazione dei soggetti critici e i criteri per determinare la rilevanza degli effetti negativi di un incidente.
art. 16, commi 1, 2, 3, 5, 6 e 8, d.lgs. 4 settembre 2024, n. 134
Disciplina l’obbligo di notifica degli incidenti rilevanti, il termine di ventiquattro ore, i parametri di rilevanza e le comunicazioni alla Commissione europea e agli altri Stati membri.
direttiva (UE) 2022/2557
Stabilisce il quadro europeo sulla resilienza dei soggetti critici e il termine del 17 luglio 2026 per l’avvio convergente del sistema.
art. 17, comma 3, l. 23 agosto 1988, n. 400
Il relativo procedimento deve essere seguito anche quando la fonte primaria non qualifica formalmente l’atto, se esso ha sostanziale natura regolamentare.
art. 3, comma 1, lett. c), l. 14 gennaio 1994, n. 20
Assoggetta al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti gli atti normativi a rilevanza esterna.
art. 14, comma 4, l. 28 novembre 2005, n. 246
Costituisce il riferimento per l’inserimento di una clausola valutativa sulla verifica ex post degli effetti della regolazione.
art. 17, comma 3, l. 31 dicembre 2009, n. 196
Riguarda la verifica della copertura finanziaria e la relazione tecnica per gli atti con conseguenze finanziarie; la Sezione ne coordina i principi con l’esigenza generale di attestare la neutralità finanziaria.
art. 81 Cost.
Impone l’equilibrio di bilancio e fonda l’esigenza di attestare l’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica.
art. 97, comma 1, Cost.
È richiamato in correlazione con l’art. 81 Cost. per il principio di equilibrio dei bilanci del complesso delle pubbliche amministrazioni.
art. 8 d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303
la Presidenza provvede all'autonoma gestione delle spese nei limiti delle disponibilità
Riconosce l’autonomia contabile e di bilancio della Presidenza del Consiglio, senza escludere il controllo di compatibilità finanziaria.
artt. 2 e 51 d.P.C.M. 10 aprile 2024
Sono assoggettati al controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile ... tutti gli atti dai quali derivino effetti finanziari per il bilancio della Presidenza
Attribuiscono all’Ubrac il controllo preventivo sugli atti finanziariamente rilevanti e, in ogni caso, sugli atti soggetti al controllo preventivo della Corte dei conti.
Massime di principio
- La natura regolamentare di un atto deve essere valutata in base al suo concreto contenuto, non esclusivamente in base alla qualificazione formale o al procedimento previsto dalla fonte primaria. Un atto è sostanzialmente regolamentare quando reca precetti generali, astratti, innovativi e applicativi della legge, con rilevanza esterna e destinati a una platea indeterminata di destinatari.
- La mancata previsione, nella fonte primaria, di un espresso richiamo all’art. 17 della l. n. 400/1988 non esclude l’applicazione del procedimento regolamentare quando l’atto delegato abbia sostanziale natura normativa.
- Le soglie che definiscono presupposti e obblighi amministrativi devono essere formulate in termini quantitativi, oggettivi e determinati, evitando clausole generiche, mobili o rimesse alla valutazione discrezionale del destinatario.
- Una fonte secondaria non può riprodurre disposizioni di rango primario in modo parziale o non coincidente, perché ciò rischia di degradare la fonte superiore e di generare incertezza interpretativa. Se la riproduzione è necessaria, deve essere fedele e accompagnata da un rinvio espresso alla fonte primaria; il regolamento può invece disciplinare autonomamente aspetti di dettaglio con formulazioni più chiare, purché coerenti con la legge.
- La documentazione istruttoria trasmessa per il parere deve consentire di comprendere le opzioni regolatorie, includendo, quando rilevanti, gli esiti delle consultazioni, i soggetti coinvolti e la loro valutazione da parte dell’Amministrazione.
- Anche per gli atti della Presidenza del Consiglio dei ministri deve essere verificata e attestata la neutralità finanziaria dell’intervento, secondo modalità compatibili con l’autonomia contabile della Presidenza e prima dell’ulteriore corso del procedimento.
Regolamento sulle soglie dei soggetti critici e sulla notifica degli incidenti
Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema di d.P.C.M. trasmesso dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in attuazione del d.lgs. 4 settembre 2024, n. 134, che recepisce la direttiva (UE) 2022/2557 sulla resilienza dei soggetti critici. Il parere è favorevole, con numerose osservazioni e con la necessità di acquisire l’attestazione sulla compatibilità finanziaria dello schema.
Base normativa e contenuto dello schema
Il regolamento attua principalmente gli artt. 9, comma 2, e 16, comma 4, del d.lgs. n. 134/2024. Esso stabilisce le soglie, differenziate per settore e sottosettore, utili a determinare la rilevanza degli effetti negativi di un incidente ai fini dell’individuazione dei soggetti critici e la rilevanza degli incidenti che devono essere notificati.
La disciplina si inserisce nel sistema europeo delineato dalla direttiva (UE) 2022/2557, che ha ampliato il precedente ambito riferito all’energia e ai trasporti includendo, tra gli altri, i settori bancario, finanziario, idrico, sanitario, digitale, della pubblica amministrazione, dello spazio e della filiera alimentare.
Natura sostanzialmente regolamentare
La Sezione ha ritenuto che lo schema abbia natura sostanzialmente regolamentare, pur in assenza di un espresso richiamo all’art. 17 della l. n. 400/1988 negli artt. 9 e 16 del decreto legislativo. La natura dell’atto dipende infatti dal contenuto concreto: lo schema contiene precetti generali, astratti, innovativi e applicativi della fonte primaria, rivolti a una platea ampia e indeterminata di destinatari e dotati di rilevanza esterna.
Ne deriva che l’atto rientra tra gli atti normativi a rilevanza esterna soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c), della l. n. 20/1994. Il visto e la registrazione devono essere menzionati sia nel preambolo sia nell’explicit.
Stato di attuazione e rispetto della direttiva europea
La documentazione non indicava in modo completo lo stato di attuazione del d.lgs. n. 134/2024, in particolare quanto alla strategia nazionale, alla valutazione del rischio dello Stato e al procedimento di individuazione dei soggetti critici. La Sezione ha rilevato che i termini previsti dalla disciplina europea e nazionale risultavano ormai difficilmente rispettabili e ha raccomandato di completare nel più breve tempo possibile il regolamento e le successive fasi attuative, così da evitare contestazioni di inadempimento.
La Sezione ha inoltre sottolineato che il sistema di notificazione dipende dalla realizzazione di una piattaforma digitale unica gestita dal punto di contatto unico. La sua tempestiva funzionalità deve essere assicurata in parallelo all’entrata in vigore e all’attuazione del regolamento.
Istruttoria, consultazioni e clausola valutativa
L’AIR riferiva di consultazioni ristrette con autorità settoriali, regolatori, associazioni di categoria e operatori. Considerata l’ampiezza della platea dei destinatari, la Sezione ha ritenuto opportuno che fossero trasmessi i nominativi o le categorie degli interlocutori, i contributi ricevuti, gli esiti delle consultazioni e la relativa valutazione amministrativa.
Per il futuro, tali elementi dovranno accompagnare la richiesta di parere, soprattutto quando l’Amministrazione scelga di non svolgere una consultazione aperta.
La Sezione ha anche raccomandato l’inserimento di una clausola valutativa, diretta a verificare periodicamente il raggiungimento degli obiettivi della regolazione, la sua adeguatezza, efficacia e proporzionalità e l’eventuale necessità di revisione in relazione all’evoluzione tecnologica e alla variazione della platea dei soggetti critici.
Compatibilità finanziaria
La relazione illustrativa dichiarava l’assenza di nuovi o maggiori oneri, mentre l’AIR prospettava soltanto la possibile valorizzazione di infrastrutture tecnologiche già esistenti per la piattaforma unica. La Sezione ha ritenuto insufficiente tale impostazione, richiamando il principio dell’equilibrio di bilancio e la necessità di attestare l’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica.
Anche la Presidenza del Consiglio, pur dotata di autonomia contabile e finanziaria, è soggetta al controllo preventivo dell’Ufficio del bilancio e per il riscontro di regolarità amministrativo-contabile. Prima di dare ulteriore corso allo schema deve quindi essere acquisita l’attestazione dell’Ubrac sulla compatibilità finanziaria.
Titolo, preambolo e definizioni
Il titolo deve richiamare anche l’art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 134/2024, oltre all’art. 9, comma 2. Il richiamo all’art. 10, che esclude alcuni settori dall’applicazione di specifici obblighi, deve essere distinto dai richiami agli artt. 9 e 16.
Quanto all’art. 1, la Sezione ha suggerito di valutare l’introduzione di una definizione degli eventi idonei a perturbare la fornitura dei servizi essenziali, anche per coordinare il testo con i riferimenti dell’allegato II a indisponibilità e interruzione.
Articolo 2 e allegato I: individuazione dei soggetti critici
L’art. 2 deve chiarire il rapporto tra i criteri dell’art. 8, comma 2, del decreto legislativo e le soglie dell’allegato I. Le ASC devono continuare a valutare i criteri relativi alla fornitura di servizi essenziali e alla localizzazione del soggetto, applicando poi, per il criterio relativo agli effetti negativi rilevanti, le soglie determinate dall’allegato.
L’allegato I deve richiamare correttamente l’art. 9, comma 2, e la lettera c) dell’art. 8, comma 2. Non deve contenere indicazioni che consentano di individuare direttamente singoli soggetti critici, poiché l’elenco dei soggetti critici non è soggetto a pubblicazione né ad accesso. Le soglie devono essere espresse in forma sostantiva, specifica e determinata.
La Sezione ha inoltre criticato i riferimenti mobili, come quello all’ultimo anno disponibile di un’analisi, quando non consentano di determinare con sufficiente certezza la soglia applicabile.
Articolo 3 e allegato II: soglie per la notifica
L’art. 3 deve esplicitare l’esclusione dei soggetti indicati dall’art. 10 del d.lgs. n. 134/2024. La struttura dell’allegato II deve essere conseguentemente chiarita mediante rinumerazione dei settori oppure mediante l’indicazione “non applicabile” per quelli esclusi.
Le soglie dell’allegato II devono essere quantitative e oggettive. Devono essere evitate espressioni generiche come “breve termine”, “parziale” o “significativamente limitato”, che rimettono al destinatario la valutazione della rilevanza dell’incidente. Anche il numero di utenti deve essere riferito espressamente agli utenti coinvolti dalle conseguenze dell’incidente.
Le soglie temporali devono essere coordinate con l’obbligo di notifica entro ventiquattro ore dalla conoscenza dell’incidente. Per questo, le indicazioni “≥ 24” ore e “≥ 30” minuti devono essere rese come “almeno 24 ore” e “almeno 30 minuti”. Sono state inoltre richieste numerose precisazioni settoriali riguardanti energia, teleriscaldamento, gas, trasporto aereo, salute e spazio.
Articolo 4 e allegato III: notifica degli incidenti
La decorrenza del termine di dieci mesi deve essere collegata alla notifica via PEC dell’inclusione del soggetto nell’elenco dei soggetti critici. Il termine di ventiquattro ore per la notifica resta soggetto alla clausola prevista dalla legge secondo cui l’obbligo opera salvo il caso di impossibilità operativa.
La piattaforma unica deve essere qualificata come digitale. Poiché l’allegato III disciplina anche la relazione dettagliata successiva alla notifica, tale contenuto dovrebbe essere richiamato nel titolo dell’allegato.
Articolo 5: comunicazioni transfrontaliere
La disciplina delle notifiche alla Commissione europea e agli altri Stati membri deve essere resa coerente con gli artt. 16, commi 5 e 8, del d.lgs. n. 134/2024. Non si tratta della mera trasmissione automatica delle informazioni ricevute dal soggetto critico: le ASC e il PCU devono apportare una propria valutazione e un ulteriore contributo informativo, anche in relazione all’impatto transfrontaliero dell’incidente.
La Sezione ha ribadito che la fonte secondaria non deve riprodurre disposizioni legislative in modo non coincidente, perché ciò può degradare la fonte primaria e generare problemi interpretativi. Quando la riproduzione sia necessaria, deve essere fedele e accompagnata da un rinvio espresso alla disposizione legislativa.
Articolo 6 e conclusione
La rubrica dell’art. 6 dovrebbe essere modificata in “Clausola di invarianza finanziaria”. Nel complesso, la Sezione ha espresso parere favorevole con le osservazioni formulate, subordinando l’ulteriore corso dello schema all’acquisizione dell’attestazione dell’ufficio competente della Presidenza del Consiglio sulla compatibilità finanziaria.
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