Adunanza generale n. 1246/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C
Schema di decreto del Ministro dell'economia e delle finanze recante il regolamento per l’attuazione dell’articolo 36, commi 2-bis e seguenti, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, sulla disciplina del Comitato e della sperimentazione FinTech e che abroga il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 30 aprile 2021, n. 100.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeSchema di decreto ministeriale recante il regolamento per l'attuazione dell'articolo 36, commi 2-bis e seguenti, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, sulla disciplina del Comitato FinTech e della sperimentazione regolamentare, in sostituzione del d.m. 30 aprile 2021, n. 100
Esito
La questione giuridica
Il Ministero dell'economia e delle finanze ha sottoposto al Consiglio di Stato lo schema di regolamento destinato ad abrogare e sostituire il d.m. n. 100 del 2021, con l'obiettivo di semplificare i presupposti di accesso alla sperimentazione FinTech nei settori bancario, finanziario e assicurativo e di modificare l'organizzazione e il funzionamento del Comitato FinTech. A seguito del parere interlocutorio n. 1532/2025, la Sezione ha richiesto integrazioni sull'esito delle sperimentazioni già svolte, sulle relazioni del Comitato e delle Autorità di vigilanza, sulle ragioni della richiesta di semplificazione e sugli esiti della consultazione pubblica. L'Amministrazione ha trasmesso uno schema aggiornato, corredato dalla documentazione integrativa, ma non ha fornito dati o considerazioni sui risultati concretamente conseguiti dalle sperimentazioni rispetto agli obiettivi legislativi di tutela dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali, nonché di promozione dell'imprenditoria e del mercato FinTech. La questione centrale riguarda inoltre la conformità dell'articolo 6 dello schema all'articolo 36, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34/2019, nella parte in cui la protezione degli utenti e del mercato è configurata soltanto come requisito eventuale e residuale, anziché come requisito necessario di ammissione, al pari dell'innovazione tecnologica.
Il parere
La Sezione prende atto che l'Amministrazione ha recepito le osservazioni formulate nel precedente parere interlocutorio, salvo quelle relative alle definizioni, e ha documentato le esigenze di semplificazione derivanti dalla complessità della procedura di accesso, dalla sproporzione degli oneri rispetto alle dimensioni e ai rischi di alcuni operatori e dalla presenza di ulteriori canali di sperimentazione gestiti direttamente dalle Autorità di vigilanza. Tuttavia, rileva che l'assenza di un resoconto sui risultati delle sperimentazioni già realizzate impedisce di valutare pienamente l'effettiva idoneità delle modifiche proposte a perseguire gli obiettivi della legge. Invita inoltre le Amministrazioni coinvolte a valutare la funzionalità del mantenimento di diversi ambiti di sperimentazione gestiti dalle Autorità, potenzialmente duplicativi e indicati come una delle cause del calo delle domande. Il rilievo decisivo riguarda l'articolo 6: la formulazione dello schema pone come elemento necessario l'innovazione tecnologica e considera soltanto eventuale e residuale la tutela dell'utente finale. Tale impostazione non è conforme all'articolo 36, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34/2019, che individua nella protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali una finalità fondamentale dell'intervento. La Sezione richiede pertanto di modificare l'articolo 6 prevedendo espressamente la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali quale requisito necessario per l'ammissione alla sperimentazione.
Osservazioni
Art. 6 - Requisiti di ammissione alla sperimentazione
Lo schema non è conforme all'articolo 36, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34/2019 nella parte in cui configura la tutela dell'utente finale soltanto come requisito eventuale e residuale. Deve essere previsto che la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali costituisca requisito necessario per l'ammissione alla sperimentazione, al pari dell'innovazione tecnologica.
Risultati delle sperimentazioni già svolte
L'Amministrazione non ha fornito dati né considerazioni sui risultati conseguiti dalle sperimentazioni precedenti rispetto agli obiettivi stabiliti dalla legge. Tale lacuna non consente una valutazione piena dell'efficacia delle modifiche regolamentari proposte.
Coordinamento tra i diversi canali di sperimentazione
Le Amministrazioni coinvolte dovrebbero valutare la funzionalità e la rispondenza agli obiettivi legislativi del mantenimento di diversi ambiti di sperimentazione gestiti direttamente dalle Autorità di vigilanza, considerato il possibile effetto duplicativo e il loro rilievo quale causa della diminuzione delle richieste di accesso alla sandbox.
Definizioni tecnico-giuridiche
La Sezione prende atto del mantenimento sostanziale dell'impostazione sulle definizioni, pur avendo segnalato che l'ampliamento delle definizioni, in una materia soggetta a continua evoluzione, può generare problemi interpretativi e applicativi e che la definizione di attività di innovazione tecnologica appariva generica e collocata al di fuori dell'articolo 1.
Norme richiamate
articolo 36, commi 2-bis e seguenti, decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito dalla legge 28 giugno 2019, n. 58
assicurare la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali
La protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali costituisce una finalità fondamentale della disciplina e deve tradursi in un requisito necessario per l'ammissione alla sperimentazione, non in un elemento eventuale o residuale.
decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 30 aprile 2021, n. 100
Regolamento vigente destinato a essere abrogato e sostituito dal nuovo schema sulla sperimentazione FinTech.
decreto-legge 2023, n. 25, convertito dalla legge 2023, n. 52
È richiamato dall'Amministrazione tra gli elementi del mutato quadro regolamentare che hanno inciso sull'utilizzo della sandbox.
Massime di principio
- Quando la legge individua la protezione dei consumatori, degli investitori e del mercato come finalità fondamentale di una sperimentazione regolamentare, la disciplina secondaria deve configurare tale protezione come requisito necessario di ammissione, non come criterio eventuale o residuale.
- La semplificazione procedurale di una sandbox regolamentare non esonera l'Amministrazione dal verificare, attraverso dati e resoconti sulle sperimentazioni precedenti, l'effettiva idoneità delle modifiche proposte a conseguire gli obiettivi fissati dalla legge.
- La coesistenza di più canali di sperimentazione gestiti da Autorità pubbliche deve essere valutata sotto il profilo della funzionalità complessiva, del rischio di duplicazione e dell'impatto sull'accessibilità dello strumento regolamentare.
Schema di regolamento sulla sperimentazione FinTech
Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, esamina lo schema di decreto del Ministro dell'economia e delle finanze destinato ad attuare l'articolo 36, commi 2-bis e seguenti, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34, e ad abrogare e sostituire il d.m. 30 aprile 2021, n. 100. La disciplina riguarda il Comitato FinTech e la sandbox regolamentare nei settori bancario, finanziario e assicurativo.
Premesse e finalità dell'intervento
Lo schema nasce dall'esigenza, segnalata da Banca d'Italia, CONSOB, IVASS e dagli operatori FinTech, di semplificare i presupposti di partecipazione alla sperimentazione e l'organizzazione e il funzionamento del Comitato. Il nuovo testo intende rendere più flessibile e modulare il procedimento di accesso e gestione della sandbox.
Integrazione istruttoria richiesta dalla Sezione
Con il precedente parere interlocutorio n. 1532 del 31 dicembre 2025, la Sezione aveva richiesto integrazioni riguardanti:
- i progetti ammessi ed esclusi e i risultati delle sperimentazioni svolte in base al d.m. n. 100 del 2021;
- le relazioni del Comitato FinTech e delle Autorità di vigilanza;
- le ragioni delle richieste di semplificazione avanzate dalle Autorità e dagli operatori;
- gli esiti della consultazione pubblica.
Il Ministero ha trasmesso un nuovo schema bollinato dalla Ragioneria generale dello Stato, insieme alle relazioni illustrativa e tecnica, all'ATN, all'AIR integrata, alla relazione controfirmata dal Ministro e alla documentazione richiesta.
Esigenze di semplificazione e risultati della consultazione
Dalla documentazione risulta che il calo delle domande di accesso alla sandbox è stato collegato alla complessità della procedura, agli oneri documentali, alla sproporzione degli adempimenti rispetto alle dimensioni e ai rischi di alcuni operatori, alla presenza di ulteriori canali di sperimentazione gestiti dalle Autorità e a una generale riduzione dell'interesse verso lo strumento.
La seconda finestra temporale avrebbe registrato un calo di circa l'80,7 per cento delle domande rispetto alla prima. Anche IVASS avrebbe segnalato la gravosità dell'istruttoria e l'impatto organizzativo della valutazione dei progetti.
La consultazione pubblica ha ricevuto quattro contributi, dai quali è emerso un generale apprezzamento per la semplificazione. Sono state apportate modifiche volte a valorizzare il ruolo del Comitato FinTech, rafforzare il dialogo con i partecipanti, ampliare la proroga alle sperimentazioni in ambiente simulato e disciplinare la considerazione, nella finestra successiva, dei progetti ammissibili ma eccedenti il numero massimo previsto.
Lo schema mantiene la possibilità di presentare domande in qualsiasi momento dell'anno, consentendo tuttavia alle Autorità di stabilire finestre temporali predefinite. Secondo l'Amministrazione, tale soluzione concilia accessibilità, programmazione delle attività, adeguata assegnazione delle risorse e prevedibilità per il mercato.
Valutazione dell'istruttoria
La Sezione riconosce che l'Amministrazione ha fornito ulteriori elementi sulle relazioni del Comitato e delle Autorità, sulle esigenze di semplificazione e sugli esiti della consultazione, e che il nuovo schema recepisce in larga parte le osservazioni del precedente parere.
Rileva però che non sono stati trasmessi dati o considerazioni sui risultati delle sperimentazioni già concluse. Tale omissione impedisce di verificare pienamente se le modifiche siano idonee a concentrare e sviluppare efficacemente la sandbox, in coerenza con gli obiettivi legislativi di protezione dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali e di promozione dell'imprenditoria e del mercato FinTech.
La Sezione invita inoltre le Amministrazioni a valutare se il mantenimento di più canali di sperimentazione, gestiti direttamente dalle Autorità, sia funzionale agli obiettivi di legge o determini una duplicazione e una riduzione dell'utilizzo della sandbox regolamentare.
Definizioni e innovatività
Il precedente parere aveva segnalato l'ampliamento delle definizioni tecnico-giuridiche, ritenendolo potenzialmente problematico in una materia in continua evoluzione. Aveva inoltre evidenziato la genericità della definizione di attività di innovazione tecnologica e la sua collocazione al di fuori dell'articolo 1.
L'Amministrazione ha scelto di mantenere sostanzialmente l'impostazione, ritenendo necessarie definizioni distinte per le diverse tipologie di sperimentazione e considerando già sufficientemente delineato il requisito dell'innovatività significativa nell'articolo 6, comma 1, lettera a).
Rilievo decisivo sull'articolo 6
La Sezione rileva che l'articolo 6 considera l'attività significativamente innovativa in presenza di elementi di innovazione tecnologica e di un differenziale rispetto all'offerta del mercato di riferimento. La tutela dell'utente finale è invece prevista soltanto in via eventuale e residuale.
Tale configurazione contrasta con l'articolo 36, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34/2019, che indica la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali tra le finalità fondamentali della disciplina. La Sezione richiama anche la relazione annuale del Comitato FinTech del 2 ottobre 2023, nella quale le Autorità hanno sottolineato la necessità di conciliare innovazione, integrità dei mercati e tutela degli utenti e dei risparmiatori.
Conclusioni
Il parere è favorevole nei sensi della motivazione, ma lo schema deve essere modificato. In particolare, l'articolo 6 deve prevedere espressamente che la protezione adeguata dei consumatori, degli investitori e del mercato dei capitali sia un requisito necessario per l'ammissione alla sperimentazione, al pari dell'innovazione tecnologica. La Sezione mantiene inoltre i rilievi istruttori e sistemici relativi all'assenza dei risultati delle sperimentazioni precedenti e al coordinamento tra i diversi canali di sandbox.
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