Adunanza generale n. 1343/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C
Ministero dell'università e della ricerca. Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente «Regolamento recante modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 2001, n. 328, inerenti alla disciplina dei requisiti per l'ammissione all'esame di Stato e delle relative prove per l'esercizio della professione di biologo, nonché alla disciplina del relativo ordinamento».
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeSchema di decreto del Presidente della Repubblica recante modifiche al d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328, sui requisiti e sulle prove per l'accesso e l'esercizio della professione di biologo e sul relativo ordinamento
Esito
La questione giuridica
Il Ministero dell'università e della ricerca ha sottoposto al Consiglio di Stato uno schema di regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, in attuazione degli articoli 4 e 5 della legge n. 163 del 2021. Lo schema modifica il Capo VI del d.P.R. n. 328 del 2001, articolando la sezione A dell'albo dei biologi in tre settori, disciplinando le lauree abilitanti, introducendo il tirocinio pratico-valutativo (TPV) e la prova pratica valutativa (PPV) per le sezioni A e B, prevedendo disposizioni transitorie e abrogando la disciplina previgente dell'esame di Stato. Le questioni esaminate riguardano la sufficienza della base legale e del procedimento, la corretta individuazione dell'ambito applicativo, la compatibilità dell'articolazione professionale con la legge n. 163 del 2021, il carattere ricognitivo o innovativo dell'elenco delle attività professionali, la disciplina del TPV e della PPV e il coordinamento temporale tra l'entrata in vigore del regolamento e l'adozione dei decreti attuativi necessari alla piena operatività del nuovo sistema abilitante.
Il parere
Il Consiglio di Stato ritiene complessivamente adeguata la documentazione e regolare il procedimento di adozione, compresi il concerto del Ministro della salute e la consultazione della Federazione nazionale degli ordini dei biologi. Esprime apprezzamento per la tecnica della novella regolamentare, per l'articolazione della sezione A in tre settori, per la disciplina del TPV e per la composizione paritetica delle commissioni della PPV. Raccomanda di precisare l'articolo 1, chiarendo che il regolamento disciplina tanto la professione di biologo quanto quella di biologo iunior. Quanto all'articolo 31 novellato, suggerisce l'inserimento di una clausola interpretativa che chiarisca il carattere meramente ricognitivo delle attività elencate, riconducendole alle competenze già previste dalla legge n. 396 del 1967 e alla lettura della professione secondo il punto di vista biologico indicato dalla Corte costituzionale, con esclusione di una concezione monopolistica ed esclusiva delle competenze. Il rilievo principale concerne il regime transitorio: l'abrogazione dell'articolo 34 e la sostituzione degli articoli 32 e 33 fanno cessare il previgente esame di Stato dall'entrata in vigore del DPR, mentre il nuovo sistema fondato su TPV e PPV richiede l'adeguamento delle classi di laurea e dei regolamenti didattici universitari. La Sezione sollecita quindi l'adozione tempestiva del decreto ministeriale previsto dall'articolo 6, comma 2, della legge n. 163 del 2021, per assicurare modalità semplificate di esame durante la fase transitoria e impedire un vuoto normativo che paralizzi l'accesso alla professione. Prende infine atto della clausola di invarianza finanziaria, verificata positivamente dalla Ragioneria generale dello Stato.
Osservazioni
Articolo 1 - Ambito di applicazione
Integrare la rubrica e il testo dell'articolo 1, precisando che il regolamento disciplina l'esercizio sia della professione di biologo, riferita alla sezione A, sia della professione di biologo iunior, riferita alla sezione B, in coerenza con la distinta base legale degli articoli 4 e 5 della legge n. 163 del 2021.
Articolo 31 - Attività professionali
Valutare l'inserimento di una disposizione interpretativa che chiarisca che le attività elencate sono meramente ricognitive delle competenze già previste dalla legge n. 396 del 1967 e costituiscono una declinazione di tali competenze nei diversi settori dell'albo. La clausola dovrebbe inoltre richiamare il criterio del "punto di vista biologico" elaborato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 345 del 1995 e chiarire che le sfere di competenza professionale non devono essere interpretate in chiave di generale esclusività monopolistica.
Articolo 3 - Disposizioni transitorie e finali
Assicurare il coordinamento temporale tra l'entrata in vigore del DPR e l'adozione dei decreti ministeriali e rettorali necessari alla piena operatività del nuovo sistema abilitante. L'abrogazione della disciplina previgente dell'esame di Stato, prima che siano operative le nuove modalità di abilitazione e quelle semplificate, potrebbe determinare una paralisi dell'accesso alla professione.
Articolo 3 - Regime transitorio e decreto ministeriale ex articolo 6, comma 2, della legge n. 163 del 2021
Adottare tempestivamente il decreto ministeriale previsto dall'articolo 6, comma 2, della legge n. 163 del 2021, così da rendere immediatamente disponibili modalità semplificate di espletamento dell'esame di Stato per i biologi fino alla messa a regime dell'abilitazione diretta. L'allineamento temporale tra tale decreto e l'entrata in vigore del DPR è indicato come indispensabile per garantire la continuità dell'accesso alla professione.
Norme richiamate
art. 17, comma 2, l. 400/1988
Costituisce la base procedimentale per l'adozione del regolamento mediante decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro della salute.
artt. 4 e 5 l. 163/2021
Costituiscono la base legale dello schema. L'articolo 4 disciplina il percorso abilitante per l'accesso alla sezione B e fissa le norme generali regolatrici della materia; l'articolo 5 disciplina l'esercizio della professione di biologo mediante laurea magistrale abilitante, TPV e PPV, estendendo il rinvio alle norme generali dell'articolo 4.
art. 4, comma 3, l. 163/2021
Fissa i criteri direttivi attuati dallo schema, tra cui l'articolazione in settori, la disciplina del TPV e della PPV, la composizione delle commissioni e il carattere distinto del giudizio di idoneità rispetto al voto di laurea.
art. 4, comma 5, l. 163/2021
Demanda a un decreto ministeriale l'adeguamento della disciplina delle classi dei titoli universitari, necessario per rendere operativo il nuovo sistema.
art. 6, comma 2, l. 163/2021
modalità semplificate di espletamento dell'esame di Stato per coloro che hanno conseguito o che conseguono i titoli di laurea di cui alla presente legge in base ai previgenti ordinamenti didattici non abilitanti
Prevede lo strumento transitorio necessario a evitare il vuoto normativo tra la cessazione del vecchio esame di Stato e la piena operatività del nuovo sistema abilitante.
art. 1 l. 396/1967
Rappresenta, insieme all'articolo 3 della medesima legge, il quadro legislativo delle competenze professionali già attribuite ai biologi, rispetto al quale l'elencazione regolamentare delle attività deve mantenere carattere ricognitivo.
art. 3 l. 396/1967
Definisce l'oggetto della professione di biologo; le attività elencate dal nuovo articolo 31 devono essere intese come esplicitazione e declinazione delle competenze già previste da tale disposizione, non come nuove attribuzioni.
art. 9 l. 3/2018
Individua il Ministro della salute quale Ministro vigilante sull'ordine dei biologi, giustificando il concerto acquisito nel procedimento.
d.m. 19 dicembre 2023, n. 1649
Definisce gli obiettivi formativi rispetto ai quali la Sezione considera coerenti le classi di laurea individuate dallo schema.
art. 33 Cost.
Rileva ai fini del rispetto dell'autonomia universitaria nella previsione della composizione delle commissioni della PPV.
art. 6 l. 168/1989
Richiamato quale ulteriore fondamento dell'autonomia universitaria, che consente agli atenei una composizione delle commissioni PPV più ampia del minimo regolamentare.
art. 10 preleggi
Concorre a fondare la conseguenza per cui, dall'entrata in vigore del nuovo DPR, la disciplina previgente dell'esame di Stato cessa di applicarsi.
d.m. 11 agosto 2025, n. 609
Richiamato quale precedente attuativo di una disciplina semplificata transitoria per la professione di fisico, adottata per evitare un vuoto normativo analogo.
sentenza Corte costituzionale n. 345/1995
Individua la specificità della professione di biologo nel "punto di vista biologico" e riconosce l'esistenza di zone di concorrenza parziale e interdisciplinarità, escludendo una lettura generale delle competenze professionali in termini di esclusività monopolistica.
art. 17, comma 95, l. 127/1997
È richiamato quale fondamento della procedura per l'adozione del decreto ministeriale di adeguamento della disciplina delle classi dei titoli universitari.
Massime di principio
- Quando una legge abilita distintamente l'accesso a diversi livelli o sezioni di una professione, la previsione legislativa dell'abilitazione per il livello apicale non esclude, in assenza di incompatibilità espressa, un percorso abilitante differenziato per il livello professionale più circoscritto, purché fondato su una distinta base legale.
- Un regolamento che dettaglia le attività professionali deve chiarire, quando il dettaglio possa apparire innovativo o sovrapporsi alle attribuzioni di altre professioni, che l'elencazione ha carattere ricognitivo delle competenze già previste dalla legge e non introduce nuove riserve o attribuzioni.
- Le competenze professionali del biologo devono essere interpretate secondo il criterio del punto di vista biologico e non mediante una generale concezione monopolistica ed esclusiva delle sfere professionali, dovendosi riconoscere possibili zone di concorrenza parziale e interdisciplinarità.
- Quando un regolamento abroga la disciplina previgente dell'esame di Stato prima che siano operativi i percorsi abilitanti interni agli studi universitari, l'amministrazione deve adottare tempestivamente le disposizioni transitorie previste dalla legge per evitare una discontinuità nell'accesso alla professione.
- La disciplina della prova pratica valutativa può prevedere un giudizio di idoneità distinto dal voto di laurea e una commissione paritetica tra docenti universitari e professionisti, in attuazione dei criteri legislativi e nel rispetto dell'autonomia universitaria.
Schema di regolamento sulla professione di biologo
Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema di decreto del Presidente della Repubblica proposto dal Ministero dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministero della salute. Lo schema modifica il Capo VI del d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328, adeguando la disciplina dell'accesso e dell'esercizio della professione di biologo alla riforma dei titoli universitari abilitanti introdotta dalla legge 8 novembre 2021, n. 163.
Struttura e base normativa dello schema
Lo schema si compone di quattro articoli. L'articolo 1 individua l'ambito applicativo; l'articolo 2 modifica il Capo VI del d.P.R. n. 328 del 2001, intervenendo sugli articoli 30, 31, 32 e 33 e introducendo gli articoli 31-bis e 32-bis; l'articolo 3 disciplina il regime transitorio; l'articolo 4 contiene la clausola di invarianza finanziaria.
La base legale è costituita dagli articoli 4 e 5 della legge n. 163 del 2021. L'articolo 5 riguarda la professione di biologo e il percorso magistrale abilitante, mentre l'articolo 4 disciplina l'accesso alla sezione B. La legge prevede il tirocinio pratico-valutativo e la prova pratica valutativa interni al percorso universitario, nonché l'adeguamento delle classi di laurea mediante decreto ministeriale.
La documentazione trasmessa è stata ritenuta complessivamente adeguata: comprende relazione ministeriale, relazione illustrativa, relazione tecnica verificata positivamente dalla Ragioneria generale dello Stato, analisi tecnico-normativa, testo a fronte e richiesta di esenzione dall'AIR. Sono risultati regolari anche il concerto del Ministro della salute e la consultazione della Federazione nazionale degli ordini dei biologi.
Articolazione dell'albo e titoli professionali
Lo schema articola la sezione A in tre settori: biologia generale e biomedica; ambiente; nutrizione, igiene e sicurezza degli alimenti. Per ciascun settore individua il relativo titolo professionale e le classi di laurea magistrale abilitanti. La sezione B mantiene il titolo di biologo iunior e le relative classi di laurea abilitanti.
La Sezione considera tale articolazione coerente con i criteri direttivi della legge n. 163 del 2021 e con gli obiettivi formativi stabiliti dal d.m. 19 dicembre 2023, n. 1649. La pluralità delle classi abilitanti per ciascun settore è ritenuta ragionevole, fermo restando che i percorsi formativi devono assicurare l'acquisizione delle competenze fondamentali del settore di riferimento.
Il mantenimento della sezione B non è in contrasto con l'articolo 5, comma 1, della legge n. 163 del 2021. Quest'ultima disposizione disciplina il livello apicale della professione di biologo, mentre l'articolo 4 della stessa legge fornisce una base legale autonoma per il percorso differenziato del biologo iunior.
Attività professionali e rapporti con le altre professioni
Il nuovo articolo 31 elenca dettagliatamente le attività professionali riferite ai tre settori della sezione A e conferma quelle già previste per la sezione B. La Sezione rileva però che alcune formulazioni riproducono attività già indicate dall'articolo 3 della legge n. 396 del 1967, mentre altre sono formulate con un grado di dettaglio maggiore.
Questa compresenza può far apparire le nuove formulazioni come attribuzioni ulteriori o sovrapponibili rispetto alle competenze di altre professioni, con il rischio di generare confusione interpretativa e contenzioso tra ordini professionali. Per questo il Consiglio di Stato suggerisce di inserire una clausola interpretativa che chiarisca il carattere meramente ricognitivo dell'elenco e la sua funzione di declinazione delle competenze legislative nei diversi settori dell'albo.
La clausola dovrebbe richiamare il criterio del "punto di vista biologico" elaborato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 345 del 1995. La specificità dell'attività del biologo consiste nella considerazione delle esigenze degli organismi viventi e degli effetti utili o dannosi derivanti dall'uso o dalla presenza di sostanze organiche o inorganiche. Ne deriva che le competenze professionali possono presentare aree di concorrenza parziale e interdisciplinarità e non devono essere lette in termini di generale esclusività monopolistica.
Tirocinio pratico-valutativo
Gli articoli 31-bis e 32-bis introducono il TPV per entrambe le sezioni. Per la sezione A il tirocinio ammonta complessivamente a 9 CFU, di cui 6 nella laurea magistrale e 3 nel triennio; per la sezione B ammonta a 3 CFU.
La disciplina prevede un doppio tutoraggio, professionale e accademico, la possibilità di svolgimento in contesti intramurari o extramurari, la certificazione mediante libretto di tirocinio e un giudizio conclusivo di idoneità. Le competenze da acquisire sono specificate per ciascun settore.
La Sezione valuta positivamente l'organizzazione complessiva del TPV e il doppio tutoraggio. Ritiene coerente con la finalità abilitante la scelta di un giudizio di idoneità, anziché di un punteggio numerico. Trattandosi di una novità assoluta per la professione di biologo, l'attuazione richiederà tuttavia un rilevante impegno organizzativo da parte degli atenei.
Prova pratica valutativa
La PPV è prevista per entrambe le sezioni e deve svolgersi prima della discussione della tesi. La commissione ha composizione paritetica, con almeno quattro componenti: metà docenti universitari e metà professionisti con almeno cinque anni di esperienza. La prova si conclude con un giudizio di idoneità che non concorre alla determinazione del voto di laurea. Gli incarichi dei componenti sono gratuiti.
La disciplina è ritenuta conforme ai criteri direttivi della legge n. 163 del 2021. La composizione paritetica valorizza l'apporto congiunto dell'università e della professione; il giudizio autonomo rispetto al voto di laurea mantiene distinta la valutazione dell'idoneità professionale. Il numero minimo di quattro componenti consente agli atenei di adottare composizioni più ampie, nel rispetto della loro autonomia.
Disposizioni transitorie e rischio di vuoto normativo
L'articolo 3 salvaguarda i diritti degli iscritti e degli abilitati secondo il previgente ordinamento e consente loro di optare per uno o più settori entro centoventi giorni. La Sezione considera congrue tali disposizioni.
La criticità principale riguarda il coordinamento temporale tra l'entrata in vigore del DPR e l'operatività del nuovo sistema. L'articolo 2 abroga l'articolo 34 del d.P.R. n. 328 del 2001 e sostituisce integralmente gli articoli 32 e 33. Di conseguenza, dall'entrata in vigore del regolamento, il previgente esame di Stato cessa di esistere.
Il nuovo sistema non può però operare immediatamente, poiché richiede l'adozione dei decreti ministeriali di adeguamento delle classi di laurea e dei successivi decreti rettorali di adeguamento dei regolamenti didattici degli atenei. Anche le modalità semplificate previste dall'articolo 6, comma 2, della legge n. 163 del 2021 necessitano di un apposito decreto ministeriale.
Si determinerebbe quindi, in assenza di un intervento tempestivo, una possibile fase nella quale il vecchio esame non sarebbe più disponibile, il nuovo percorso abilitante non sarebbe ancora attivo e le modalità semplificate non sarebbero disciplinate. Il Consiglio di Stato sollecita perciò l'adozione del decreto ministeriale transitorio, indicando come precedente il d.m. 11 agosto 2025, n. 609, relativo alla professione di fisico. L'allineamento temporale tra il DPR e il decreto transitorio è considerato indispensabile per garantire la continuità dell'accesso alla professione.
Clausola finanziaria e conclusioni
La clausola di invarianza finanziaria dell'articolo 4 è stata verificata positivamente dalla Ragioneria generale dello Stato e viene presa in considerazione senza rilievi.
Nel complesso, la Sezione esprime parere favorevole nei sensi della motivazione, accompagnandolo con osservazioni sull'ambito applicativo dell'articolo 1, sulla necessità di chiarire il carattere ricognitivo dell'elenco delle attività professionali e, soprattutto, sul coordinamento transitorio necessario a evitare una paralisi dell'accesso alla professione.
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La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.
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