Sentenza n. 4165/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La ricorrente ha promosso un nuovo giudizio di ottemperanza sostenendo che il Comune non avesse eseguito la sentenza n. 53/2019 nella parte relativa alla penalità di mora di euro 100 per ogni settimana o frazione di settimana di ritardo. Ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento, il pagamento della somma quantificata in euro 31.800,00, la nomina di un nuovo commissario ad acta e l'applicazione di un'ulteriore penalità di mora. Ha dedotto che il commissario ad acta non si sarebbe mai insediato in senso effettivo, che la comunicazione erronea del Comune non avrebbe potuto pregiudicare il suo diritto e che, in applicazione del principio della concorrenza dei poteri tra amministrazione e commissario, l'astreinte avrebbe continuato a maturare sino alla proposizione del ricorso. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza della domanda, sostenendo di avere eseguito la sentenza mediante il rilascio del titolo edilizio, che il commissario avesse dichiarato cessato l'incarico per intervenuto adempimento, che tale atto fosse ormai stabile per effetto della tardività del reclamo proposto dalla ricorrente, e che la penalità fosse comunque limitata al momento dell'insediamento del commissario. Ha inoltre dedotto la sproporzione della pretesa alla luce della successiva decadenza del titolo edilizio e del risarcimento ottenuto dalla ricorrente in sede civile.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e le domande accessorie. In primo luogo, ha interpretato il titolo esecutivo del 2019 rilevando che la penalità era stata espressamente prevista dal trentunesimo giorno successivo alla comunicazione della sentenza fino al giorno di insediamento del commissario ad acta; pertanto non poteva essere computata sino al 2026 né trasformarsi in un'obbligazione patrimoniale perpetua. In secondo luogo, ha ritenuto che il commissario si fosse giuridicamente insediato, poiché era stato nominato, aveva avviato l'interlocuzione con il Comune, svolto l'attività istruttoria preliminare e adottato la nota conclusiva dell'8 ottobre 2019. La nota commissariale non era stata utilmente rimossa, essendo il reclamo dichiarato irricevibile per tardività con sentenza ormai definitiva; la sua contestazione non poteva quindi essere riproposta indirettamente in un nuovo giudizio di ottemperanza. Il principio della concorrenza dei poteri tra amministrazione e commissario, richiamato dalla ricorrente, è stato ritenuto non decisivo, poiché riguarda la validità e l'efficacia degli atti adottati dai due soggetti e non modifica il limite temporale dell'astreinte fissato dal giudicato. Il TAR ha inoltre valorizzato la successiva sentenza n. 4142/2020, che aveva ritenuto legittima la decadenza del titolo edilizio per sopravvenuta disciplina urbanistica incompatibile: venuto meno il bene della vita conseguibile, l'astreinte non conservava una concreta funzione compulsoria. La penalità ha natura coercitiva e non risarcitoria, sicché non può essere utilizzata per compensare il danno da ritardo, già oggetto di autonoma tutela davanti al giudice civile. La comunicazione comunale relativa alla predisposizione degli atti per il riconoscimento del debito fuori bilancio non è stata ritenuta un riconoscimento del credito per penalità; parimenti, il pagamento delle spese della precedente lite riguardava un distinto capo di condanna. Sono state quindi respinte anche la richiesta di nomina di un nuovo commissario e quella di applicazione di un'ulteriore penalità. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio, liquidate in euro 1.500,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  "salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative"

  La norma attribuisce al giudice dell'ottemperanza il potere di fissare e modulare la penalità di mora, individuandone nel titolo giudiziale presupposti, decorrenza e limiti; la misura non può operare oltre il perimetro temporale stabilito dal giudice.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Disciplina il reclamo contro gli atti del commissario ad acta; la tardività del reclamo ha determinato la stabilità della nota commissariale che aveva dichiarato cessato l'incarico.

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  La sopravvenienza di previsioni urbanistiche incompatibili determina oggettivamente la decadenza del permesso edilizio quando i lavori non siano iniziati; tale sopravvenienza ha escluso la concreta conseguibilità del bene della vita originario.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La sentenza richiamata ha ritenuto non consentito l'annullamento d'ufficio del titolo a distanza di molti anni, pur distinguendo tale profilo dalla legittimità della successiva decadenza per sopravvenuta incompatibilità urbanistica.

• art. 26 c.p.a.

  Costituisce il fondamento della condanna alle spese del giudizio secondo soccombenza.

Massime di principio

• La penalità di mora disposta ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a. opera nei limiti temporali e quantitativi espressamente stabiliti dal titolo giudiziale; quando il titolo individua nell'insediamento del commissario ad acta il termine finale, l'astreinte non può essere computata oltre tale momento.
• Ai fini della cessazione dell'astreinte collegata all'insediamento del commissario ad acta, rileva l'attivazione giuridica e funzionale del munus commissariale, comprovata dalla nomina, dall'avvio dell'interlocuzione con l'amministrazione e dall'attività istruttoria o conclusiva, non essendo necessaria la materiale presenza fisica presso gli uffici o l'adozione dell'atto sostitutivo finale.
• La stabilità processuale dell'atto commissariale non utilmente impugnato mediante il reclamo previsto dall'art. 114, comma 6, c.p.a. preclude che il medesimo atto e i suoi presupposti siano contestati indirettamente in un successivo giudizio di ottemperanza.
• Il principio della concorrenza dei poteri tra amministrazione e commissario ad acta non modifica i limiti temporali dell'astreinte fissati dal titolo giudiziale: esso riguarda il rapporto tra poteri amministrativi e commissariali quanto alla validità ed efficacia degli atti, non la protrazione automatica della penalità.
• L'astreinte ha natura coercitiva e non risarcitoria; quando l'obbligo principale divenga definitivamente ineseguibile o la misura perda ogni concreta funzione di pressione verso l'adempimento, la sua protrazione è incompatibile con la funzione dell'istituto e non può trasformarsi in un'attribuzione patrimoniale perpetua o compensativa.
• La tutela risarcitoria del danno da ritardo e la penalità di mora perseguono funzioni diverse; il riconoscimento del danno in sede civile non determina automaticamente l'esclusione dell'astreinte, ma conferma l'inammissibilità di utilizzare quest'ultima come duplicazione compensativa quando la sua funzione coercitiva sia ormai esaurita.

Come è indicizzato