Sentenza n. 4685/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale del 20 giugno 2025 con cui sono stati annullati in autotutela il permesso di costruire relativo a un deposito agricolo con annessa abitazione e la SCIA relativa a una serra agricola. Hanno dedotto, tra l’altro, violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per il superamento del termine per l’autotutela, insussistenza di dichiarazioni non veritiere, difetto di istruttoria e motivazione, violazione della partecipazione procedimentale e dell’art. 7 l. 241/1990, erronea applicazione delle norme urbanistiche sulle zone agricole, sull’accorpamento dei fondi e sulla qualificazione della serra, nonché delle tolleranze costruttive. Con il primo ricorso per motivi aggiunti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione e ripristino, deducendo l’illegittimità derivata dall’annullamento dei titoli, difformità solo ipotizzate o riferite a opere non ultimate, omessa considerazione di una SCIA integrativa, mancata comunicazione di avvio, omessa qualificazione delle difformità come totali, essenziali o parziali, incidenza dell’istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis d.P.R. 380/2001 e carenza di motivazione sull’interesse pubblico alla demolizione. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti hanno impugnato il silenzio-rigetto formatosi sull’istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, chiedendo l’accertamento della fondatezza della pretesa. Il Comune ha sostenuto la legittimità degli atti, evidenziando la mancanza della doppia conformità, l’assenza dei requisiti soggettivi per edificare in zona agricola, la mancata trascrizione del vincolo di inedificabilità sulle particelle utilizzate per l’accorpamento e le difformità esecutive.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e entrambi i ricorsi per motivi aggiunti. Ha ritenuto provato che nelle istanze i ricorrenti si fossero qualificati come comproprietari dei fondi, mentre Giuseppe Napolitano era proprietario esclusivo di tre particelle e Salvatore Napolitano della quarta. Il titolare dell’intervento, Giuseppe, non possedeva la qualifica soggettiva richiesta dalle norme urbanistiche per edificare in zona agricola; tale qualifica apparteneva al fratello Salvatore, che tuttavia non risultava titolare dell’intervento. Inoltre, non risultava effettuato l’asservimento o la trascrizione del vincolo di inedificabilità sulle particelle di Salvatore necessario per computarne la superficie ai fini edificatori. La falsa rappresentazione di tali circostanze, decisive per il rilascio dei titoli, escludeva un affidamento meritevole di tutela e rendeva infondata la censura relativa al termine decadenziale dell’autotutela. In presenza di dichiarazioni false o non veritiere, non era necessaria un’estesa motivazione sulla prevalenza dell’interesse pubblico, poiché l’interesse al ripristino dell’ordine urbanistico prevale su un affidamento non tutelabile. Essendo sufficiente una sola ragione legittima a sorreggere un atto plurimotivato, il TAR ha assorbito le censure relative alle ulteriori motivazioni dell’annullamento. Ha poi ritenuto legittima l’ordinanza di demolizione, quale atto conseguenziale alla caducazione dei titoli edilizi e fondato sull’art. 31 d.P.R. 380/2001. L’ordine di demolizione, in quanto vincolato e doveroso, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento né una specifica motivazione sull’interesse pubblico; la caducazione retroattiva dei titoli rendeva applicabile la sanzione demolitoria di cui all’art. 31, anziché quella per parziale difformità. La successiva presentazione di un’istanza di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione, ma può determinarne temporaneamente l’inefficacia e l’ineseguibilità. Quanto alla sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001, il TAR ha escluso la doppia conformità, mancando sia il requisito soggettivo per l’edificazione in zona agricola sia il requisito oggettivo dell’asservimento e della trascrizione del vincolo; inoltre, le opere risultavano difformi dal permesso di costruire. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti e liquidate in € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale all’annullamento d’ufficio tutela l’affidamento del privato, ma non opera in modo favorevole quando il titolo sia stato ottenuto mediante dichiarazioni false o non veritiere imputabili al beneficiario; in tal caso manca un affidamento meritevole di tutela.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede nel rapporto amministrativo ha natura reciproca e impone correttezza anche al privato che partecipa al procedimento per ottenere un titolo ampliativo.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  2. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3.

  La caducazione dei titoli edilizi determina l’assenza del titolo legittimante e consente l’adozione dell’ordine di demolizione; l’atto è vincolato e doveroso.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria presuppone la doppia conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda.

• art. 32 NTA del PUC del Comune di San Vitaliano

  L’edificazione in zona agricola richiede i requisiti soggettivi previsti per la conduzione del fondo e, per il computo della superficie di più particelle, l’asservimento con trascrizione del vincolo di inedificabilità.

• par. 1.8 dell’allegato II alla l.r. Campania 14/1982

  Nelle zone agricole la concessione ad edificare per le residenze può essere rilasciata per la conduzione del fondo esclusivamente ai proprietari coltivatori diretti, proprietari conduttori in economia, ovvero ai proprietari concedenti, nonché agli affittuari o mezzadri aventi diritto a sostituirsi al proprietario nell'esecuzione delle opere e considerati imprenditori agricoli titolo principale ai sensi dell'art. 12 della L. 9 maggio 1975, n. 153.

  L’edificazione residenziale in zona agricola è funzionalizzata all’attività agricola e richiede che il richiedente possieda la qualifica soggettiva di imprenditore agricolo a titolo principale o altra qualifica prevista dalla disposizione.

Massime di principio

• Il termine previsto per l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio è funzionale alla tutela dell’affidamento incolpevole; non può essere invocato dal beneficiario che abbia ottenuto il titolo mediante una falsa o non veritiera rappresentazione di circostanze decisive per il rilascio.
• La falsa rappresentazione rilevante ai fini dell’autotutela ricorre quando il privato prospetta all’amministrazione una situazione di fatto o di diritto oggettivamente difforme dalla realtà, imputabile e conoscibile dal richiedente, tale da incidere sui presupposti del titolo ampliativo.
• Quando un titolo edilizio è stato ottenuto mediante dichiarazioni false o non veritiere, non è necessaria un’estesa motivazione sulla prevalenza dell’interesse pubblico rispetto all’affidamento, poiché l’affidamento del privato non è meritevole di tutela e l’interesse al ripristino dell’ordine urbanistico prevale in concreto.
• L’ordine di demolizione conseguente alla caducazione del titolo edilizio è un atto vincolato e doveroso: non richiede la preventiva comunicazione di avvio del procedimento né una specifica motivazione sull’interesse pubblico, essendo sufficiente l’individuazione delle opere e della loro abusività.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non determina l’illegittimità né la caducazione dell’ordine di demolizione già adottato; può soltanto sospenderne temporaneamente l’efficacia e l’eseguibilità fino alla definizione dell’istanza.
• La sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 è preclusa quando manchi anche uno solo dei requisiti necessari alla doppia conformità, compresi i requisiti soggettivi per l’edificazione in zona agricola e gli adempimenti formali, come l’asservimento e la trascrizione del vincolo sulle aree utilizzate per il computo della volumetria.

Come è indicizzato