Sentenza n. 13709/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza con cui il Comune aveva ordinato il ripristino dello stato dei luoghi per quattro categorie di opere: ampliamenti del fabbricato residenziale, innalzamento e ricostruzione della copertura con realizzazione di un sottotetto abitabile, chiusura e ampliamento di una tettoia e realizzazione di una serra stagionale. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380/2001 e del regolamento edilizio comunale, sostenendo che le opere avrebbero dovuto essere qualificate, rispettivamente, come ristrutturazione edilizia suscettibile di sanatoria, restauro e risanamento conservativo oppure intervento soggetto a mera comunicazione al Sindaco; quanto alla tettoia chiusa, hanno comunque riconosciuto la necessità del ripristino mediante demolizione dei muri perimetrali. Con il secondo motivo hanno lamentato la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 15 della legge regionale n. 15/2008 per la mancata individuazione dell’area eventualmente acquisibile al patrimonio comunale in caso di inottemperanza. Nel corso del giudizio hanno inoltre comunicato di avere presentato una SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, senza riferire l’esito dell’istanza.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo con riguardo alla serra. Il TAR ha rilevato che la stessa ordinanza riconosceva che tale manufatto, qualificabile come serra stagionale, era soggetto alla sola comunicazione al Sindaco; pertanto, l’inclusione della serra tra le opere realizzate in assenza di permesso di costruire determina contraddittorietà tra motivazione e dispositivo, anche perché la serra era strutturalmente e funzionalmente separata dagli altri abusi. L’ordinanza è stata quindi annullata limitatamente all’ordine di demolizione della serra. Sono state invece ritenute legittime le contestazioni relative alle opere nn. 1, 2 e 3. Il giudice ha qualificato unitariamente gli interventi, evidenziando gli ampliamenti significativi rispetto alla superficie residenziale autorizzata e l’incremento di superficie, volume e carico urbanistico. Le opere non sono state ricondotte né alla ristrutturazione edilizia, poiché l’incremento di volumetria non risultava collegato a un’ipotesi legislativa o urbanistica di rigenerazione urbana, né al restauro e risanamento conservativo, trattandosi di interventi che modificavano profondamente l’organismo edilizio. Esse sono state qualificate come interventi di nuova costruzione, comprendenti l’ampliamento di edifici esistenti all’esterno della sagoma, e quindi soggetti a permesso di costruire. Il TAR ha inoltre ritenuto irrilevante la presentazione della SCIA in sanatoria ai fini dell’efficacia dell’ordine di demolizione, poiché l’istanza era stata presentata anni dopo l’ordinanza e quest’ultima non era stata sospesa; la presentazione dell’istanza non costituiva neppure ragione per rinviare l’udienza. Il secondo motivo è stato respinto: la mancata o imprecisa indicazione dell’area acquisibile non invalida l’ordine di demolizione, poiché l’acquisizione gratuita costituisce una sanzione autonoma, contestabile con l’impugnazione del successivo provvedimento di acquisizione. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi

  La realizzazione di ampliamenti significativi e di nuova superficie abitabile non rientra nel restauro e risanamento conservativo, che presuppone la conservazione dell’organismo edilizio e il rispetto dei suoi elementi tipologici, formali e strutturali.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  l’intervento può prevedere, altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana

  Gli interventi con incremento di volumetria non sono qualificabili come ristrutturazione edilizia in assenza di una specifica previsione legislativa o urbanistica che consenta tale incremento, in particolare non essendo ravvisabile un intervento di rigenerazione urbana.

• art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. 380/2001

  la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente

  Gli interventi unitariamente considerati, consistenti in ampliamenti e nella creazione di nuova superficie e volumetria oltre la sagoma esistente, rientrano nella nuova costruzione e richiedono il permesso di costruire.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Le opere qualificate come interventi di nuova costruzione sono subordinate a permesso di costruire; l’ordine di demolizione è legittimo quando l’opera sia stata realizzata senza il necessario titolo.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La mancata indicazione nell’ordine di demolizione dell’area eventualmente acquisibile non determina l’illegittimità dell’ordine, poiché l’acquisizione gratuita è una misura sanzionatoria autonoma e successiva.

• art. 36-bis, comma 6, d.P.R. 380/2001

  La presentazione dell’istanza di sanatoria non sospende automaticamente l’efficacia dell’ordine di demolizione né impedisce la decisione del ricorso, salvo che l’ordine sia stato sospeso o intervenga un diverso esito dell’istanza idoneo a incidere sul provvedimento.

• art. 15 legge regionale Lazio 11 agosto 2008, n. 15

  La censura fondata sulla mancata individuazione dell’area acquisibile è stata respinta in coerenza con la distinzione tra ordine di demolizione e successivo provvedimento di acquisizione.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un provvedimento vincolato e, una volta accertata l’assenza del necessario titolo edilizio, non richiede una specifica motivazione sulle ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità edilizia; il decorso del tempo non determina, di per sé, un legittimo affidamento del responsabile o dell’attuale proprietario.
• La qualificazione edilizia deve considerare unitariamente l’intervento complessivo, evitando la frammentazione artificiosa di opere tra loro collegate e produttive di un unitario incremento di superficie, volume o carico urbanistico.
• Gli interventi che realizzano ampliamenti significativi oltre la sagoma esistente e nuova superficie o volumetria abitabile rientrano nella nozione di nuova costruzione e richiedono il permesso di costruire; non possono essere qualificati come restauro e risanamento conservativo né come ristrutturazione edilizia in assenza delle specifiche condizioni normative per l’incremento volumetrico.
• La mancata o imprecisa indicazione, nell’ordine di demolizione, dell’area eventualmente acquisibile al patrimonio comunale non invalida l’ordine, poiché l’acquisizione gratuita per inottemperanza costituisce una sanzione autonoma, da contestare mediante l’impugnazione del successivo provvedimento di acquisizione.
• La mera presentazione di un’istanza di sanatoria edilizia non incide automaticamente sull’efficacia dell’ordine di demolizione già adottato e non impone il rinvio dell’udienza, soprattutto quando l’ordine non sia stato sospeso e l’istanza sia stata presentata tardivamente rispetto all’adozione dell’ordine e alla fissazione dell’udienza.
• Quando l’amministrazione riconosce nello stesso provvedimento che un manufatto è soggetto a un regime edilizio non richiedente il permesso di costruire, l’inclusione del manufatto tra le opere abusive da demolire per assenza di tale permesso determina contraddittorietà interna e illegittimità dell’ordine limitatamente a quel manufatto.

Come è indicizzato