Tribunale, Sentenza T-776/20

Controversia contrattuale di un agente internazionale del RSUE in Bosnia-Erzegovina

La pronuncia riguarda il ricorso di Robert Stockdale, ex responsabile delle finanze e dell’amministrazione presso il rappresentante speciale dell’Unione europea per la Bosnia-Erzegovina (RSUE), contro la decisione di risoluzione del suo contratto di lavoro adottata a seguito del recesso del Regno Unito dall’Unione. Il Tribunale era chiamato a pronunciarsi preliminarmente su competenza e ricevibilità, in un contesto segnato dall’intreccio tra PESC, rapporti contrattuali e responsabilità dell’Unione.

Fatti e procedimento

Il ricorrente, cittadino britannico, aveva concluso una lunga serie di contratti di lavoro a tempo determinato con il RSUE in Bosnia-Erzegovina, oltre a contratti tripartiti relativi al ruolo di capoufficio ad interim. Dopo l’entrata in vigore dell’accordo sul recesso del Regno Unito e la fine del periodo transitorio, il RSUE ha risolto il contratto con preavviso, con effetto dal 31 dicembre 2020, ritenendo non più soddisfatta la condizione di cittadinanza di uno Stato membro richiesta dal contratto.

Il ricorrente ha chiesto:

• l’annullamento della decisione di risoluzione;
• il risarcimento del danno morale e materiale derivante da tale decisione;
• la riqualificazione del rapporto in contratto di lavoro a tempo indeterminato;
• l’accertamento di violazioni contrattuali;
• il risarcimento del danno derivante dalla mancata adozione, da parte di Consiglio, Commissione e SEAE, di uno statuto chiaro applicabile al personale contrattuale PESC;
• in subordine, il risarcimento per responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

Questioni giuridiche esaminate

Il Tribunale ha esaminato quattro profili principali:

• se i primi due capi di conclusioni fossero di natura contrattuale e, in mancanza di clausola compromissoria, sottratti alla propria competenza ex articolo 272 TFUE;
• se, nonostante ciò, potesse esercitare la competenza ex articoli 263 e 268 TFUE per evitare che la controversia restasse priva di tutela giurisdizionale;
• se il ricorso fosse sufficientemente chiaro e rispettasse gli articoli 76 del regolamento di procedura e 90-91 dello Statuto;
• contro quali convenuti potessero essere rivolte le domande, in particolare se il RSUE fosse un organo o organismo dell’Unione e se Consiglio, Commissione e SEAE fossero legittimati passivi.

Normativa rilevante

La Corte ha richiamato soprattutto:

• l’articolo 33 TUE, base della nomina dei rappresentanti speciali dell’Unione;
• gli articoli 24, 26, 28, 30 e 31 TUE, relativi alla PESC;
• gli articoli 263, 268, 270, 272 e 274 TFUE;
• l’articolo 336 TFUE, invocato dal ricorrente per sostenere la necessità di uno statuto del personale;
• l’articolo 340, secondo comma, TFUE sulla responsabilità extracontrattuale;
• il regolamento (UE) n. 1215/2012 (Bruxelles I bis);
• gli articoli 76, 130, 133 e 135 del regolamento di procedura del Tribunale;
• gli articoli 90 e 91 dello Statuto dei funzionari.

Ragionamento sulla natura contrattuale delle domande

Il Tribunale ha ritenuto che la decisione di risoluzione fosse strettamente connessa al contratto di lavoro e non costituisse un atto di potere pubblico autonomo. Essa derivava dalla clausola contrattuale sul recesso unilaterale e dal venir meno del requisito di cittadinanza previsto dalle condizioni di impiego. Ne ha tratto la conclusione che il primo capo delle conclusioni, nella parte relativa alla risoluzione, era di natura contrattuale.

Anche il secondo capo delle conclusioni, volto a ottenere la riqualificazione della serie di contratti a termine in un contratto a tempo indeterminato, è stato qualificato come contrattuale perché fondato sull’insieme dei rapporti di lavoro successivi con il RSUE.

Mancanza di clausola compromissoria e limiti della competenza ex articolo 272 TFUE

Il Tribunale ha rilevato che i contratti di lavoro del ricorrente non contenevano alcuna clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione. Il ricorrente non poteva nemmeno invocare la clausola compromissoria presente nel contratto di capoufficio ad interim, perché tale contratto aveva natura accessoria e ipotetica, era legato a specifiche evenienze e non costituiva il titolo del rapporto di lavoro in contestazione.

Di conseguenza, il Tribunale ha escluso la propria competenza ex articolo 272 TFUE sui primi due capi delle conclusioni.

Competenza ex articoli 263 e 268 TFUE e tutela giurisdizionale effettiva

Pur trattandosi di controversia contrattuale, il Tribunale ha verificato se esistesse un giudice nazionale competente ai sensi dell’articolo 274 TFUE e del regolamento Bruxelles I bis. Ha escluso che il contenzioso potesse essere devoluto ai giudici bosniaci, non essendo questi giudici di uno Stato membro, e ha escluso anche la competenza di un collegio arbitrale, che non può sostituirsi al controllo del giudice dell’Unione o dei giudici degli Stati membri.

Dopo aver verificato che i contratti e il regolamento Bruxelles I bis non consentivano di individuare un giudice di uno Stato membro chiaramente competente, il Tribunale ha ritenuto di non poter rinunciare a ogni controllo giurisdizionale. Ha quindi affermato la propria competenza:

• ex articolo 263 TFUE, per l’annullamento della decisione di risoluzione;
• ex articolo 268 TFUE, per il risarcimento del danno morale e materiale derivante da tale decisione.

Tuttavia, ha escluso la domanda di reintegro, perché il giudice dell’Unione non può impartire ingiunzioni che interferiscano con le prerogative dell’autorità amministrativa, salvo casi particolari non ricorrenti nel caso di specie. La domanda di riqualificazione in CTI è stata parimenti respinta per incompetenza, perché si tradurrebbe in una richiesta di ingiunzione o, al più, in un risarcimento economicamente compensabile. Anche la domanda di mera declaratoria di violazione contrattuale è stata dichiarata inammissibile, poiché il Tribunale non può emettere dichiarazioni astratte o generali.

Ricevibilità formale del ricorso

Le eccezioni basate sull’articolo 76 del regolamento di procedura sono state respinte. Il Tribunale ha ritenuto sufficientemente chiari:

• l’oggetto delle conclusioni;
• il fondamento giuridico del ricorso;
• la struttura del quarto capo delle conclusioni;
• i motivi di ricorso, almeno nei loro elementi essenziali.

Ha inoltre precisato che la domanda di risarcimento ex articolo 268 TFUE non era soggetta al previo procedimento amministrativo previsto dagli articoli 90 e 91 dello Statuto, perché il ricorrente non stava rivendicando lo status di agente temporaneo, ma un risarcimento per una pretesa discriminazione e per l’assenza di un quadro normativo adeguato.

Legittimazione passiva: chi può essere convenuto

Il Tribunale ha distinto con cura i convenuti.

Per il primo capo delle conclusioni, la decisione di risoluzione è stata imputata al RSUE in Bosnia-Erzegovina, che è stato qualificato come organo o organismo dell’Unione ai fini degli articoli 263 e 268 TFUE. Il Tribunale ha valorizzato:

• il mandato conferito dal TUE;
• l’autonomia funzionale nella gestione del personale;
• la capacità giuridica di assumere personale, adottare procedure interne e licenziare;
• la distinzione giuridica rispetto a Consiglio, Commissione e SEAE.

Ne è derivata la ricevibilità del primo capo solo nei confronti del RSUE, mentre Consiglio, Commissione e SEAE sono stati considerati convenuti non corretti per tale domanda.

Per il terzo e il quarto capo delle conclusioni, il Tribunale ha ritenuto che il fatto generatore della responsabilità risiedesse nelle scelte istituzionali sul regime del personale contrattuale PESC. Poiché l’adozione di un tale regime rientra nella sfera del Consiglio, e non della Commissione o del SEAE, ha dichiarato:

• ricevibili tali capi nei confronti del Consiglio;
• irricevibili nei confronti di Commissione e SEAE.

Ragioni per cui il Consiglio è il soggetto pertinente

Secondo il Tribunale, la disciplina del personale contrattuale PESC non può essere ricondotta all’articolo 336 TFUE, perché in PESC sono escluse le misure legislative. Il potere di definire i mezzi in termini di personale delle azioni PESC discende invece dagli articoli 26, 28 e 33 TUE, che attribuiscono al Consiglio il compito di elaborare la PESC, adottare le decisioni operative e nominare il RSUE.

Da ciò il Tribunale ha ricavato che, se esiste un’omissione colposa nell’adozione di uno statuto o regime comparabile per il personale contrattuale internazionale assunto nell’ambito della PESC, essa è imputabile al Consiglio.

Dispositivo e portata pratica

Il ricorso è stato quindi:

• respinto per incompetenza quanto alla domanda di reintegro;
• respinto per incompetenza quanto alla riqualificazione dei contratti e alla mera declaratoria di violazione contrattuale;
• dichiarato irricevibile nei confronti di Consiglio, Commissione e SEAE per la domanda di annullamento e per i correlati danni derivanti dalla risoluzione;
• dichiarato irricevibile, per il resto, nei confronti di Commissione e SEAE;
• mantenuto invece vivo, nei limiti indicati, nei confronti del RSUE per il primo capo e nei confronti del Consiglio per i capi risarcitori fondati sulla mancata adozione di un regime per il personale PESC.

Sul piano pratico, la sentenza è importante perché chiarisce che il RSUE può essere convenuto come soggetto autonomo per gli atti di gestione del personale, mentre il Consiglio resta l’organo cui imputare le scelte istituzionali sul quadro normativo del personale contrattuale PESC.