Tribunale, Sentenza T-244/21

Assegnazione gratuita di quote ETS e benchmark per il sinter

Il Tribunale dell’Unione europea, Seconda Sezione, ha deciso un ricorso diretto proposto da LKAB contro la decisione della Commissione che approvava le misure nazionali di attuazione per l’assegnazione gratuita transitoria di quote di emissione nel sistema ETS. La controversia riguarda tre impianti svedesi produttori di pellet di minerale di ferro e la loro eventuale inclusione nel benchmark per il sinter ai sensi della direttiva 2003/87 e del regolamento delegato (UE) 2019/331.

Fatti e procedimento

LKAB, società mineraria pubblica svedese, produce tra l’altro pellet di minerale di ferro impiegati nella produzione dell’acciaio. Nel 2019 la Svezia ha trasmesso alla Commissione l’elenco delle installazioni ETS e delle quote da assegnare gratuitamente per il periodo dal 2021, proponendo che gli impianti di LKAB fossero inclusi nel benchmark per il sinter. La Commissione ha respinto tale proposta con la decisione (UE) 2021/355, ritenendo che il benchmark fosse costruito per la produzione di sinter e non comprendesse i pellet.

Questioni sottoposte al Tribunale

LKAB ha dedotto sei motivi:

• violazione dell’allegato I del regolamento delegato 2019/331 e dell’articolo 10a, paragrafo 1, della direttiva 2003/87;
• violazione dei principi di parità di trattamento e non discriminazione;
• violazione degli obblighi internazionali e degli impegni dell’Unione in materia ambientale e climatica;
• violazione del dovere di esaminare con attenzione e imparzialità tutti gli aspetti rilevanti;
• violazione dell’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE;
• in subordine, invalidità del regolamento delegato 2019/331 ai sensi dell’articolo 277 TFUE.

Quadro normativo richiamato

Il Tribunale richiama in particolare:

• la direttiva 2003/87/CE, come modificata dalla direttiva (UE) 2018/410;
• l’articolo 10a della direttiva 2003/87, che disciplina i benchmark per l’assegnazione gratuita;
• l’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87, relativo alle misure nazionali di attuazione;
• il regolamento delegato (UE) 2019/331, e in particolare l’allegato I con il benchmark per il sinter;
• la decisione 2011/278/UE, precedente disciplina di riferimento;
• gli articoli 263, 277, 296 e 216, paragrafo 2, TFUE.

Ragionamento del Tribunale: testo e struttura del benchmark

Il Tribunale osserva anzitutto che il benchmark per il sinter, come formulato nell’allegato I del regolamento delegato 2019/331, è definito in termini che rinviano al prodotto che lascia un sinter plant e ai processi tipici di un impianto di sinterizzazione. La definizione dei prodotti coperti e quella dei processi ed emissioni coperti menzionano il sinter, la sinter strand, l’unità di raffreddamento del sinter e altre fasi proprie della produzione del sinter, non i pellet.

Il Tribunale valorizza anche la genesi tecnica dei benchmark: i rapporti settoriali preparatori commissionati dalla Commissione distinguevano chiaramente tra sinter e pellet, raccomandando un benchmark per il sinter ma non per i pellet, e suggerendo per questi ultimi un approccio di fallback. Secondo il Tribunale, tali documenti confermano che il benchmark del sinter era pensato per il solo sinter.

Ragionamento del Tribunale: obiettivi della normativa ETS

Pur riconoscendo che il sistema ETS mira a incentivare la riduzione delle emissioni e le tecnologie più efficienti, il Tribunale precisa che tale obiettivo deve essere perseguito solo “to the extent feasible” e non conferisce un diritto individuale incondizionato all’inclusione in un benchmark. La circostanza che un processo sia più efficiente o più basso in emissioni non impone, di per sé, la sua inclusione nel benchmark di un prodotto diverso.

Ragionamento del Tribunale: non sussiste diretta sostituibilità generale tra pellet e sinter

Il punto centrale della decisione è il rigetto dell’argomento sulla diretta sostituibilità tra pellet di minerale di ferro e sinter. Il Tribunale rileva che i due prodotti presentano differenze significative quanto a:

• materia prima impiegata;
• tecnologia di produzione;
• caratteristiche fisiche e chimiche;
• intensità emissiva, molto più elevata nel sinter rispetto ai pellet;
• capacità di riciclare direttamente materiali residui contenenti ferro, propria del sinter e non dei pellet.

Sulla base di tali differenze, il Tribunale conclude che la Commissione poteva legittimamente ritenere inesistente una diretta sostituibilità generale tra i due prodotti ai fini della definizione del benchmark.

Ragionamento del Tribunale: la sentenza ArcelorMittal e il caso Ijmuiden

LKAB invocava la sentenza ArcelorMittal Atlantique et Lorraine del 26 luglio 2017, sostenendo che essa imponeva di includere i pellet nel benchmark per il sinter. Il Tribunale distingue però la situazione di Ijmuiden: in quel caso si trattava di un impianto integrato che produceva un prodotto unico, una miscela di pellets e sinter, direttamente alimentante gli altoforni, e che proprio per tali peculiarità poteva essere ricondotto al benchmark del sinter.

Nel caso di LKAB, invece, gli impianti non costituivano un impianto integrato equivalente a Ijmuiden. La sentenza ArcelorMittal non stabilisce una regola generale secondo cui i pellet sono sempre sostituibili al sinter; al contrario, conferma che i pellet e il sinter “cannot generally be substituted for one another”.

Esito sui primi cinque motivi

Alla luce di quanto sopra, il Tribunale respinge il primo motivo, ritenendo insussistente un errore manifesto di valutazione della Commissione. Per le stesse ragioni respinge anche:

• il secondo motivo, perché non vi è violazione dell’eguaglianza o non discriminazione in assenza di situazioni comparabili;
• il terzo motivo, perché il ricorrente non dimostra che la decisione violi norme internazionali dell’Unione aventi effetto vincolante e sufficientemente preciso, né che il Paris Agreement imponga una diversa interpretazione del benchmark;
• il quarto motivo, poiché la Commissione ha esaminato gli aspetti rilevanti con sufficiente attenzione e imparzialità;
• il quinto motivo, in quanto la motivazione della decisione, letta nel suo contesto, consente di comprendere la ragione del rifiuto.

Motivo di invalidità del regolamento delegato

Il sesto motivo, proposto in via subordinata ex articolo 277 TFUE, è parimenti respinto. Poiché non sono stati accolti i motivi diretti contro la decisione impugnata, non emerge alcuna invalidità del regolamento delegato 2019/331 nella parte in cui il benchmark per il sinter non include gli impianti di produzione di pellet di LKAB.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. LKAB è condannata alle spese del giudizio, mentre il Regno di Svezia, interveniente, sopporta le proprie spese.