Tribunale, Sentenza T-269/21

Esclusione dall’ETS di un impianto a biomassa e diniego delle quote gratuite

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Arctic Paper Grycksbo AB contro la decisione (UE) 2021/355 della Commissione, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione gratuita transitoria di quote di emissione nel quarto periodo di scambio (2021-2025). La controversia nasce dall’esclusione dall’ETS di un impianto cartario svedese che, nel periodo di riferimento 2014-2018, aveva dichiarato emissioni di CO2 fossile pari a zero, con effetti diretti sulla possibilità di ottenere quote gratuite.

Fatti e procedimento principale

L’impianto di Grycksbo era autorizzato a emettere gas a effetto serra dal 2005. La ricorrente aveva chiesto di beneficiare dell’assegnazione gratuita, ma nella MNA svedese risultavano emissioni fossili pari a 0 t per ciascun anno del periodo di riferimento. La Commissione aveva prima espresso dubbi sulla corretta inclusione dell’impianto, poi aveva affermato che gli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa dovevano essere esclusi dall’ETS ai sensi del punto 1 dell’allegato I della direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE. Dopo varie interlocuzioni con l’autorità svedese, la decisione impugnata del 25 febbraio 2021 ha confermato l’esclusione.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama il funzionamento dell’ETS disciplinato dalla direttiva 2003/87/CE, in particolare:

• articolo 1 e articolo 2, che definiscono finalità e ambito di applicazione;
• articolo 10 bis, sulla determinazione delle quote gratuite tramite parametri di riferimento di prodotto;
• articolo 11, sulla trasmissione delle MNA e sull’approvazione della Commissione;
• punto 1 dell’allegato I, che esclude gli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa;
• punto 3 dell’allegato I, che assicura coerenza nella nozione di unità a biomassa;
• allegato IV, parte A, che attribuisce fattore di emissione pari a zero alla biomassa. Sono inoltre rilevanti il regolamento di esecuzione 2018/2066 sulle regole di monitoraggio e comunicazione, il regolamento delegato 2019/331 sulle assegnazioni gratuite e la direttiva (UE) 2018/2001, che qualifica la biomassa come fonte rinnovabile.

Ragionamento sulla questione delle emissioni arrotondate

Una parte centrale del contenzioso riguarda la circostanza che la ricorrente avesse comunicato 0 t di emissioni fossili, pur sostenendo che l’emissione reale del 2018 fosse pari a 0,3727 t. Il Tribunale osserva che l’articolo 72, paragrafo 1, del regolamento di esecuzione 2018/2066 impone che le emissioni annuali siano comunicate in tonnellate arrotondate. Tale regola è generale e imperativa, e si applica a tutte le comunicazioni rilevanti, comprese quelle utilizzate per la redazione delle MNA.

Da ciò il Tribunale deduce che la ricorrente era correttamente tenuta a indicare 0 t e non può sostenere che il dato arrotondato non sia idoneo a fondare l’esclusione dall’ETS. L’interpretazione proposta dalla ricorrente, fondata sulle emissioni reali inferiori a 0,5 t, contrasterebbe con la coerenza del sistema e con l’uniformità delle regole di monitoraggio e rendicontazione.

Sul dovere di diligenza della Commissione

Il Tribunale riconosce che la Commissione, tra il 26 gennaio e il 4 febbraio 2021, aveva ricevuto dall’autorità svedese informazioni che mettevano in discussione la coerenza del trattamento di alcuni impianti. In particolare, la Commissione aveva rifiutato a priori di considerare nuove informazioni che avrebbero inciso sull’elenco degli impianti e sul calcolo dei parametri di riferimento, in violazione dell’obbligo di esaminare con diligenza e imparzialità tutti gli elementi pertinenti.

Tuttavia, tale vizio non ha inciso sul risultato finale, perché anche prendendo in considerazione quei dati l’esclusione dell’impianto della ricorrente sarebbe rimasta inevitabile. Il Tribunale sottolinea infatti che gli impianti con emissioni inferiori a 0,5 t devono essere considerati, ai fini del punto 1 dell’allegato I, come impianti che utilizzano esclusivamente biomassa.

Sul diritto di essere ascoltato

Il Tribunale respinge la censura fondata sull’articolo 41 della Carta. Il procedimento di cui all’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87 si svolge nei confronti dello Stato membro e non attribuisce ai gestori degli impianti un diritto procedurale specifico nei confronti della Commissione. I gestori devono essere ascoltati nella fase nazionale, tramite le procedure previste dal regolamento delegato 2019/331.

La ricorrente non ha dimostrato di non aver potuto esporre utilmente la propria posizione in sede nazionale. Di conseguenza, non vi è stata violazione del diritto di essere ascoltata da parte della Commissione.

Sull’obbligo di motivazione

Quanto alla motivazione ex articolo 296 TFUE, il Tribunale ritiene sufficiente il considerando 11 della decisione impugnata. Da esso risulta chiaramente che la Commissione ha escluso gli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa in applicazione del punto 1 dell’allegato I della direttiva 2003/87. Non era necessario che la Commissione rispondesse puntualmente a tutte le obiezioni della ricorrente, purché la motivazione consentisse di comprendere la logica seguita e di esercitare il controllo giurisdizionale.

Sull’interpretazione della direttiva 2003/87

Il quinto motivo, dedicato alla violazione della direttiva 2003/87, viene respinto. Il Tribunale afferma che il periodo di riferimento 2014-2018 è rilevante non solo per il calcolo delle quote gratuite, ma anche per stabilire se un impianto rientri nell’ambito di applicazione dell’ETS. L’appartenenza all’ETS dipende infatti dai criteri del punto 1 dell’allegato I, letti insieme all’articolo 11 della direttiva.

È quindi corretta la conclusione secondo cui un impianto che, nel periodo di riferimento, ha comunicato emissioni fossili nulle dopo arrotondamento deve essere escluso dal sistema. Il Tribunale respinge anche l’argomento secondo cui il punto 1 dell’allegato I sarebbe incompatibile con l’articolo 10 bis, con la parità di trattamento o con la proporzionalità: l’esclusione degli impianti a biomassa delimita l’ambito di applicazione dell’ETS e impedisce che impianti non inclusi siano presi come base per i parametri di riferimento di prodotto.

Sull’errore manifesto di valutazione

Anche il primo motivo viene respinto. Secondo il Tribunale, la Commissione non ha commesso errore manifesto nel ritenere che l’impianto utilizzasse esclusivamente biomassa, poiché i dati ufficialmente comunicati dalla Svezia indicavano emissioni pari a zero nel periodo di riferimento. L’eventuale esistenza di emissioni reali inferiori a 0,5 t non può essere presa in considerazione in deroga alle regole di arrotondamento. Inoltre, l’intenzione della ricorrente di emettere CO2 fossile in futuro è irrilevante, poiché la valutazione deve essere compiuta sul periodo di riferimento fissato dalla normativa.

Sulla parità di trattamento e sul legittimo affidamento

Il secondo motivo è respinto perché la ricorrente non si trova in una situazione analoga a quella degli impianti inclusi nell’ETS che devono restituire quote e possono beneficiare delle assegnazioni gratuite. La Corte precisa che non esiste un diritto alla "parità di trattamento nell’illecito": eventuali errori della Commissione in altri casi non possono essere invocati per ottenere un trattamento illegittimo analogo.

Anche il quarto motivo è respinto. La ricorrente non disponeva di assicurazioni precise, incondizionate e concordanti da parte della Commissione circa il mantenimento dell’inclusione nell’ETS per il quarto periodo di scambio. Il fatto che nel periodo precedente l’impianto non fosse stato escluso non costituiva una garanzia per il futuro; inoltre, l’esclusione degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa era prevedibile sin dalla direttiva 2009/29/CE.

Sull’eccezione di illegittimità del punto 1 dell’allegato I

Infine, il sesto motivo, proposto in via di eccezione ex articolo 277 TFUE, è respinto. Il Tribunale ritiene che l’esclusione degli impianti che utilizzano esclusivamente biomassa non configuri una manifesta violazione dei principi di parità di trattamento e proporzionalità, né contrasti con gli obiettivi della direttiva 2003/87. Gli effetti sfavorevoli per la ricorrente sono considerati una conseguenza normale delle soglie di inclusione ed esclusione proprie del sistema ETS.

Dispositivo e spese

Il ricorso è integralmente respinto. Nonostante il rigetto, il Tribunale pone le spese a carico di ciascuna parte, valorizzando gli errori procedurali individuati nel comportamento della Commissione durante il procedimento amministrativo.