Sentenza n. 1147/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente impugnava la determina regionale n. 328 del 7 novembre 2023 e, per quanto occorresse, la precedente nota comunale con cui era stata chiesta la rettifica della titolarità delle autorizzazioni relative a quattro centri diurni ex art. 60 del regolamento regionale pugliese n. 4/2007. La Regione aveva ritenuto che gli immobili comunali, in quanto finanziati con risorse pubbliche e soggetti a vincolo di destinazione, appartenessero al patrimonio indisponibile degli enti e che il rapporto con la società, benché formalmente qualificato come locazione, fosse sostanzialmente una concessione di servizio. Sul presupposto della scadenza del contratto dopo sei anni, la Regione aveva quindi volturato le autorizzazioni in favore dei Comuni proprietari. La ricorrente deduceva, tra l’altro, difetto assoluto di attribuzione e incompetenza della Regione, illogicità e difetto di motivazione, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, violazione della normativa regionale in materia di autorizzazione e di servizi socio-sanitari, nonché violazione degli artt. 21-octies e 21-quinquies della legge n. 241/1990 e dei canoni di buona fede e collaborazione. In particolare, sosteneva che il contratto non fosse scaduto, poiché non era stata comunicata alcuna disdetta e il rapporto era stato prorogato; contestava inoltre la riqualificazione del contratto di locazione come concessione di servizio e l’assunto secondo cui la determina regionale costituisse una mera voltura anziché un atto sostanzialmente incidente su precedenti determinazioni amministrative.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la determina regionale. Ha respinto le censure di difetto assoluto di attribuzione e incompetenza, chiarendo che la ricorrente non contestava l'esistenza in radice del potere regionale di adottare provvedimenti sulle autorizzazioni, ma soltanto il modo concreto in cui tale potere era stato esercitato e la correttezza della motivazione. Tali doglianze erano quindi riconducibili, ove fondate, all'annullabilità ex art. 21-octies della legge n. 241/1990, non alla nullità ex art. 21-septies. Il giudice ha inoltre escluso che la determina fosse un provvedimento di riesame delle precedenti deliberazioni della Giunta regionale, poiché il suo effetto sostanziale era limitato alla modifica della titolarità delle autorizzazioni. È stata invece ritenuta decisiva la censura relativa al travisamento dei fatti e al difetto di istruttoria. La Regione aveva fondato la voltura sull'erroneo presupposto che il contratto del 2 dicembre 2016 fosse definitivamente scaduto il 2 dicembre 2022. Dal contratto risultava tuttavia che, alla prima scadenza, il locatore poteva negare il rinnovo soltanto per i motivi previsti dall'art. 29 della legge n. 392/1978; inoltre, non risultava comunicata alcuna disdetta e la prosecuzione del rapporto era confermata sia da una nota dell'Ambito territoriale del 15 novembre 2023, sia da una definitiva sentenza civile che aveva qualificato il rapporto come locazione di immobili urbani con prossima scadenza al 2 dicembre 2028. Essendo errato il presupposto fattuale posto a fondamento della determina, il provvedimento risultava illegittimo per travisamento e difetto di istruttoria. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il TAR ha disposto il riesercizio del potere da parte dell'amministrazione e ha condannato in solido le amministrazioni resistenti e controinteressate al pagamento di euro 2.500,00, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il difetto assoluto di attribuzione ricorre quando manca in radice il potere dell'amministrazione; non ricorre quando il potere esiste e viene contestato soltanto per le modalità concrete del suo esercizio.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Le contestazioni relative al contenuto, alla qualificazione giuridica e alla motivazione del provvedimento, in presenza di un potere amministrativo esistente, attengono all'annullabilità e non alla nullità.

• art. 3, comma 3, lett. c), l.r. Puglia n. 9/2017

  Con determinazione il dirigente della sezione regionale competente, in conformità alle disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241 [...] rilascia e revoca i provvedimenti di autorizzazione all'esercizio per le strutture sanitarie e sociosanitarie di propria competenza e i provvedimenti di accreditamento

  La disposizione è stata richiamata quale base normativa del potere dirigenziale regionale di intervenire sui provvedimenti di autorizzazione all'esercizio delle strutture sociosanitarie.

• art. 49, comma 2, l.r. Puglia n. 19/2006

  La norma è stata invocata dalla ricorrente in relazione alla competenza degli enti territoriali sulle autorizzazioni dei centri, ma la decisione è stata definita sulla base del travisamento del presupposto relativo alla scadenza del contratto.

• art. 39, comma 5, r.r. Puglia n. 4/2007

  La norma è stata dedotta dalla ricorrente tra quelle violate, senza costituire la ragione decisiva dell'annullamento.

• art. 9, comma 1, l.r. Puglia n. 9/2017

  La norma è stata dedotta dalla ricorrente tra quelle violate, senza costituire la ragione decisiva dell'annullamento.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata per contestare la natura sostanzialmente riesaminatoria dell'atto, ma la relativa censura è stata assorbita dopo l'accoglimento del motivo fondato sull'erroneità del presupposto fattuale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La violazione dei canoni di buona fede e collaborazione è stata dedotta dalla ricorrente, ma non esaminata nel merito perché assorbita.

• art. 2 del contratto di locazione del 2 dicembre 2016

  alla prima scadenza la parte locatrice può esercitare la facoltà di diniego del rinnovo soltanto per i motivi di cui all’art. 29 della legge n. 392/78

  La clausola contrattuale escludeva la possibilità di considerare automaticamente cessato il rapporto alla prima scadenza, in assenza dei presupposti e della comunicazione di diniego del rinnovo.

• art. 29 l. 392/1978

  I motivi legali di diniego del rinnovo rilevano per stabilire se il contratto di locazione sia effettivamente cessato alla prima scadenza.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione dispone in astratto del potere di adottare un provvedimento, la contestazione della qualificazione giuridica dei fatti, della motivazione o delle modalità concrete di esercizio del potere configura, se fondata, un vizio di annullabilità e non un difetto assoluto di attribuzione integrante nullità.
• Un provvedimento amministrativo fondato sulla cessazione o scadenza di un rapporto contrattuale è illegittimo per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria quando l'amministrazione non verifica l'effettiva cessazione del rapporto alla luce delle clausole contrattuali, degli eventuali atti di disdetta o rinnovo e degli elementi documentali disponibili.
• La prima scadenza di una locazione non determina automaticamente la cessazione del rapporto quando il contratto subordina il diniego del rinnovo alla ricorrenza di specifici motivi legali e alla relativa comunicazione; in tale situazione l'amministrazione non può assumere la scadenza come presupposto indiscusso per modificare titoli autorizzativi collegati al rapporto.
• L'accertamento giudiziale definitivo sulla natura e sulla durata di un rapporto contrattuale costituisce un elemento istruttorio rilevante che l'amministrazione deve considerare, soprattutto quando il proprio provvedimento si fonda proprio sulla qualificazione e sulla cessazione di quel rapporto.

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