Sentenza n. 1020/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto adottato ai sensi dell’art. 160, comma 1, d.lgs. 42/2004, con cui gli era stato ordinato di rimuovere o modificare una pompa di calore, opere di modifica delle quote e della pavimentazione del giardino, un muretto di contenimento, due pilastri con relativo cancello, fioriere con lame di contenimento e una recinzione. Ha inoltre impugnato per motivi aggiunti il provvedimento con cui la Soprintendenza aveva ritenuto non accoglibile il progetto di ripristino presentato, perché sostanzialmente volto a mantenere le opere contestate e a chiedere l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva. In via preliminare l’Amministrazione ha eccepito il difetto di procura speciale e la tardività del ricorso; il primo rilievo è stato respinto, mentre sulla decorrenza del termine di impugnazione il Collegio ha ritenuto di poter prescindere dalla soluzione, decidendo la causa nel merito. Nel merito, il ricorrente ha dedotto: l’asserita autorizzazione delle modifiche al vialetto, alle quote e al muretto, poi abbandonata; la violazione dell’art. 7 l. 241/1990, sostenendo che l’avvio del procedimento avesse menzionato i pilastri ma non il cancello; la possibilità di sanare le opere perché prive di danno al bene culturale; l’omessa applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 160, comma 4, d.lgs. 42/2004, ritenendo impossibile rimuovere la pompa di calore e i pilastri con cancello; nonché, nei motivi aggiunti, l’illegittimità derivata e propria del provvedimento successivo, per mancato riconoscimento dell’impossibilità o della sproporzione del ripristino.

La decisione

Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati rigettati. Il primo motivo è stato ritenuto rinunciato, poiché il ricorrente ha riconosciuto l’errore nell’affermazione dell’esistenza di un’autorizzazione. Il motivo relativo alla violazione della partecipazione procedimentale è stato respinto: il cancello era stato espressamente valutato nell’ambito dell’istanza autorizzatoria precedentemente rigettata; inoltre, essendo destinato a essere sorretto dai pilastri abusivi, la sua rimozione era conseguenza necessaria del ripristino. In ogni caso, il Collegio ha ritenuto applicabile l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché, trattandosi di opera priva della necessaria autorizzazione e suscettibile di rimozione, il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. È stata poi esclusa la possibilità di una sanatoria postuma delle opere eseguite in assenza di autorizzazione su un bene culturale, richiamando anche il giudicato esterno formatosi sulla precedente sentenza relativa al silenzio dell’Amministrazione. La valutazione della Soprintendenza, secondo cui le opere compromettevano l’unitarietà e la configurazione originaria del giardino del complesso monumentale, è stata ritenuta ragionevole, adeguatamente motivata e non superata dall’interesse privato alla sicurezza, alla privacy o alla delimitazione esclusiva della porzione di giardino. Quanto alla sanzione pecuniaria sostitutiva, il presupposto dell’art. 160, comma 4, d.lgs. 42/2004, ossia l’impossibilità della reintegrazione, non è stato dimostrato. La rimozione dei pilastri e del cancello è stata ritenuta concretamente possibile; analogamente, non è stata provata l’impossibilità tecnica di spostare la pompa di calore, anche perché il tecnico del ricorrente aveva successivamente riconosciuto la possibilità di collocarla altrove. Per le modifiche altimetriche, la documentazione dell’Amministrazione ha inoltre dimostrato che il ripristino non avrebbe impedito l’accesso all’abitazione. Le censure contro il provvedimento sui motivi aggiunti sono state respinte sia per illegittimità derivata, essendo legittimo l’ordine di ripristino, sia per vizi propri. Il Collegio ha precisato che, quando l’impossibilità della reintegrazione non è provata, l’ordine di ripristino è vincolato e l’Amministrazione non può sostituirlo con la sanzione pecuniaria soltanto perché quest’ultima sarebbe ritenuta più proporzionata. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 3.500 oltre rimborso forfettario del 15%.

Norme richiamate

• art. 10 d.lgs. 42/2004

  Il complesso immobiliare era sottoposto a vincolo monumentale quale bene culturale.

• art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Le opere da eseguire su beni culturali sottoposti a tutela necessitano della preventiva autorizzazione dell’amministrazione competente; l’assenza di tale autorizzazione impedisce la realizzazione delle opere.

• art. 160, comma 1, d.lgs. 42/2004

  eseguire le opere necessarie al ripristino dello stato originario del bene interessato dagli interventi non autorizzati

  In presenza di interventi non autorizzati o incompatibili con la tutela del bene culturale, l’Amministrazione deve ordinare la reintegrazione del bene, quando il ripristino sia possibile.

• art. 160, comma 4, d.lgs. 42/2004

  la reintegrazione non sia possibile

  La sanzione pecuniaria sostitutiva è applicabile soltanto quando l’impossibilità della reintegrazione sia concretamente dimostrata; non può essere scelta in luogo del ripristino per mere ragioni di opportunità o proporzionalità.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve consentire al destinatario di conoscere l’oggetto sostanziale del procedimento; non vi è violazione quando l’opera contestata era già stata specificamente valutata nell’istanza autorizzatoria e la sua rimozione costituisce conseguenza necessaria del ripristino.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Anche un’eventuale omissione partecipativa non determina l’annullamento quando, trattandosi di potere vincolato e di opera abusiva suscettibile di rimozione, l’Amministrazione non avrebbe potuto adottare un contenuto diverso.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Sono stati richiamati nel precedente giudizio promosso contro il silenzio dell’Amministrazione, dal quale è derivata la fissazione dell’obbligo di provvedere sul procedimento sanzionatorio.

Massime di principio

• In materia di tutela dei beni culturali, la realizzazione di opere in assenza della preventiva autorizzazione prevista dall’art. 21, comma 4, d.lgs. 42/2004 legittima l’adozione dell’ordine di ripristino ai sensi dell’art. 160, comma 1, quando l’intervento risulti incompatibile con i caratteri tutelati del bene; l’interesse privato alla sicurezza, alla privacy o alla delimitazione esclusiva della proprietà non prevale automaticamente sull’interesse pubblico alla conservazione dell’unitarietà e della configurazione originaria del bene.
• La sanzione pecuniaria sostitutiva prevista dall’art. 160, comma 4, d.lgs. 42/2004 presuppone l’effettiva e comprovata impossibilità della reintegrazione; la maggiore onerosità, la minore utilità o il sacrificio imposto al proprietario non equivalgono a impossibilità di ripristino.
• Quando la reintegrazione è tecnicamente possibile e tale possibilità non è adeguatamente contestata o dimostrata, l’ordine di ripristino costituisce esercizio vincolato del potere e l’Amministrazione non può sostituirlo con una sanzione pecuniaria per ragioni di mera proporzionalità.
• Non viola il contraddittorio procedimentale l’ordine di rimozione di un’opera non espressamente indicata nella comunicazione di avvio quando essa era stata già specificamente esaminata nell’ambito dell’istanza autorizzatoria e la sua rimozione costituisce conseguenza necessaria della demolizione delle opere abusive cui è funzionalmente collegata.
• L’eventuale violazione della partecipazione procedimentale non comporta l’annullamento dell’atto quando il potere esercitato è vincolato, l’opera è priva della necessaria autorizzazione, il ripristino è possibile e il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Nel giudizio amministrativo, quando il ricorrente rinuncia a una censura riconoscendo l’erroneità del presupposto fattuale su cui essa si fondava, il motivo non può più essere esaminato nel merito.

Come è indicizzato