Sentenza n. 2809/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune aveva chiesto alla Regione l’istituzione di un dispensario farmaceutico stagionale in una zona caratterizzata da una rilevante concentrazione di strutture ricettive. La Regione aveva istituito il dispensario per le stagioni 2024 e 2025, individuando una specifica area territoriale. A seguito dell’invito rivolto ai farmacisti più vicini, il Comune aveva indicato all’ATS di affidare la gestione al titolare di una farmacia che aveva proposto locali già esistenti, attrezzati e immediatamente utilizzabili. L’altro farmacista aveva impugnato gli atti regionali, comunali e dell’ATS deducendo la violazione del criterio di vicinanza previsto dall’art. 1, comma 4, l. 221/1968, poiché la propria farmacia sarebbe stata più vicina all’area prescelta; l’illogicità e il difetto di motivazione nella valutazione dell’inidoneità delle soluzioni proposte; l’utilizzo di criteri non indicati nella lettera d’invito e definiti ex post; nonché l’artificiosa delimitazione dell’area, asseritamente finalizzata a favorire il farmacista poi affidatario. Il TAR aveva accolto le censure e respinto la domanda risarcitoria per mancata prova del danno. In appello, il farmacista affidatario aveva dedotto ultrapetizione, travisamento dei fatti ed erronea valutazione della vicinanza, dell’idoneità dei locali e della delimitazione dell’area. L’ATS aveva inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso originario per mancata impugnazione di atti presupposti e la sopravvenuta carenza di interesse, essendo esaurite le stagioni 2024 e 2025.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione degli atti presupposti: la prima determina comunale era stata annullata in autotutela, mentre l’atto di avvio e la successiva proroga dei termini avevano natura endoprocedimentale ed erano impugnabili unitamente al provvedimento conclusivo. Ha inoltre ritenuto che la contestazione della localizzazione dell’area fosse stata rivolta anche al decreto regionale, sia formalmente sia sostanzialmente. Quanto all’interesse, il Collegio ha rilevato che la domanda risarcitoria proposta in primo grado aveva inizialmente mantenuto procedibile l’azione di annullamento, anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., quale presupposto per l’accertamento dell’illegittimità. Tuttavia, il TAR aveva respinto la domanda risarcitoria per mancata prova del danno e tale capo non era stato impugnato, sicché era intervenuto il giudicato. Gli atti relativi alla stagione 2024 avevano inoltre perso efficacia; quelli relativi al 2025 non erano stati impugnati né era stata proposta tempestiva domanda risarcitoria. L’interesse residuo al solo effetto conformativo sulle eventuali stagioni future non era giuridicamente rilevante, poiché avrebbe prodotto al più un effetto persuasivo e non vincolante, oltre a determinare un’impropria anticipazione del potere amministrativo vietata dall’art. 34, comma 2, c.p.a. Il ricorso di primo grado è stato quindi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.; la sentenza del TAR è stata annullata senza rinvio. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 4, l. 221/1968

  La disposizione è richiamata quale fonte del criterio preferenziale della vicinanza tra la farmacia e il dispensario farmaceutico.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice amministrativo di pronunciarsi in via preventiva e orientativa sull’esercizio futuro del potere amministrativo, quando non residui un interesse concreto e attuale alla decisione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente, quando l’annullamento non sia più utile ma permanga l’interesse risarcitorio, di accertare l’illegittimità dell’atto ai fini della domanda di risarcimento.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria deve essere proposta nei termini; la mancata proposizione tempestiva rispetto agli atti della stagione 2025 impediva di conservare un interesse risarcitorio all’accertamento dell’illegittimità.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Impone la declaratoria di improcedibilità quando sopravviene il difetto di interesse alla decisione.

Massime di principio

• La domanda di annullamento resta procedibile, anche dopo la perdita di efficacia dell’atto impugnato, quando sia accompagnata da una domanda risarcitoria per la quale occorra accertare l’illegittimità dell’azione amministrativa ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.; se, però, la domanda risarcitoria viene definitivamente respinta e il relativo capo non è impugnato, viene meno anche l’interesse strumentale all’accertamento dell’illegittimità.
• L’interesse a ottenere una pronuncia meramente orientativa o persuasiva sull’esercizio futuro del potere amministrativo non costituisce interesse concreto e attuale al ricorso e non può fondare la prosecuzione del giudizio dopo l’esaurimento degli effetti dell’atto impugnato.
• Gli atti endoprocedimentali, privi di autonoma lesività, non devono essere impugnati immediatamente, ma possono essere contestati unitamente al provvedimento conclusivo che produce la lesione.
• Quando l’area o la localizzazione di un intervento amministrativo siano state definite attraverso atti coordinati di più amministrazioni e il ricorso censuri unitariamente l’irragionevolezza della scelta, l’impugnazione del provvedimento conclusivo e degli atti presupposti può ritenersi sufficientemente estesa anche all’amministrazione che abbia formalmente adottato l’atto localizzativo.

Come è indicizzato